对森林公安基层警力资源的思考

吴小虹

（南京森林警察学院思政部，江苏南京210023）

对森林公安基层警力资源的思考

吴小虹

（南京森林警察学院思政部，江苏南京210023）

目前，森林公安基层警力资源存在着警察数量不足、民警素质有待提高、工作环境影响职能作用的发挥、激励措施不健全等问题。要高度重视森林公安基层基础工作，通过增加警察数量、提高民警素质、调动社会资源、完善保障机制等途径解决森林公安基层工作中存在的上述问题。

森林公安；警力资源；公安基层

在生态文明建设中，作为森林资源的保护者，森林公安机关和广大基层民警忠实履行法律职责，为保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序作出了突出贡献。但是，与目前我国森林资源进入快速发展时期和各地森林资源及野生动物案件发案率居高不下的现实相比，森林公安基层警力资源存在着许多问题，困扰着森林公安工作的开展。

一、现阶段森林公安基层警力存在的问题

2006年以来，随着国办发〔2005〕42号文件的贯彻落实，森林公安的编制和经费问题得以解决，森林公安队伍建设有了明显的变化，森林警务工作有了提升，但森林公安基层警力资源问题仍较突出。

（一）森林公安基层民警数量不足

目前在影响林区警务工作有效开展的问题中，森林公安基层派出所警力紧张尤为突出。这与森林公安建警晚，警力具有“先天不足”的缺陷有关。森林公安派出所是林业主管局的行政职能部门，又是公安机关的派出机构，实行“条块结合、以块为主”的双重管理体制。该体制的形成有其历史沿革性：早在1951年1月，国家根据林区的社会治安状况，在东北各级森林工作管理局开始设立森林公安处、森林公安局、森林公安派出所。但“文革”期间，则遭到全面撤销。1979年1月，在全国重点林区又普遍建立了林业公安派出所。1980年12月，依据党中央、国务院《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》精神，进一步健全和完善了林业公安机构。1984年，根据国务院决定，林业公安实行双重管理体制，列入公安系列。1998年，根据《森林法》修订案，林业公安正式更名为森林公安。

森林公安基层警力不足主要表现为三个方面：一是警员数量严重不足。自上世纪80年代中期至2005年，森林公安的人员编制主要是由林业部门行政编制内调剂解决。因此，森林公安建警之初人员编制很少，且许多警员长期被定为专项事业编，而非行政编。2006年以后，虽然森林公安队伍逐步落实了政法编制，享有公务员的身份，但基层队伍缺编状况仍较普遍。如位于重庆市东南部的彭水苗族土家族自治县，是重庆市七个森林资源大县之一，也是全国林业科技示范县，其森林资源富集，全县林业用地面积322.4万亩，森林覆盖率40.38%。但县编委于2008年明确核定该县森林公安政法专项编制为17名，派出所编制2个。彭水县森林公安局现有14名民警，即使新招录的民警到位后，也只有17名民警满编运行。如果从5万亩森林资源配备1名森林警察的标准看，该县森林民警差编仍在两倍以上。更有甚者，有的省因某些县的地方公安机关有超编情况，该县编委就以森林公安已纳入政法编制管理为由，认为县里政法编制已经超编，森林公安即使有未满的编职数，也不允许使用，从而造成森林公安基层警力不足的问题难以解决。二是森林公安基层派出所民警一警多用的情况时常发生，分散了派出所开展本职工作的精力。如林业主管部门经常抽调森林公安民警查处林权争议、信访案件等行政工作，不仅对森林公安民警正常的执法工作有影响，而且使警力本来不足的基层公安警务工作更加捉襟见肘。三是增加了维稳、缉毒等公安专项工作，使森林公安基层派出所工作超负荷运转，民警疲于应付。在云贵川和西藏、新疆等边境和少数民族聚集地，维稳和缉毒工作繁重，森林公安基层派出所必须与地方公安局共同承担这些专项工作，在警力不足的情况下，森林公安基层警力可谓超负荷运转，不堪重负。

（二）森林公安基层民警的素质有待提高

合格的森林公安民警，除了应具备优良的职业道德和强健的身体外，还应具备良好的森林公安专业知识和技能。但森林公安队伍组建以来，由于管理上和投入上的原因，使得森林公安队伍出现警龄老化、文化素质偏低等问题，同时在新警招录中也存在一些问题。主要表现在：一是民警年龄偏大。森林公安基层民警人员流动很少，派出所民警平均年龄在40多岁以上的较为普遍，有些50岁以上的老民警基本上不能办案，处于等待退休状态，队伍年龄结构呈现老化状态。二是民警实际文化水平偏低。虽然基层派出所在前几年按照《全国森林公安（检、法）“十五”计划及2010年规划》要求，年龄在45岁以下的民警大都拿到了大专或大专以上文凭，但实际能力与学历不符现象较为明显。三是民警的业务素质较低。有的基层派出所民警不会使用电脑办公，更不会网上办案；有些民警不能规范填写林业行政执法文书，更谈不上办理森林刑事案件；有的知识结构老化，平时疏于学习，已无法面对新情况新问题，在业务工作中力不从心。四是有些新增民警难以适应森林公安基层工作。近年来，森林公安根据《公务员法》的规定，向社会公开招录了一些新警。新警有着年龄和知识结构的优势，给队伍建设增添了活力。但是，由于在公务员统一标准招考中，一些招考内容和条件设置过于宽泛，缺乏公安专业的针对性，致使一些森林公安需要的专业人才不能发挥优势进入队伍，而非公安和非法律专业的人员进入队伍后，一时难以适应岗位工作，难以缓解专业人才青黄不接的状况，同时又加重了新警培训的负担。还有些地方女性警员招入比例增大，给森林公安基层执法工作带来一些不便。

（三）森林公安基层的警务工作环境影响了职能作用的发挥

在推进生态文明建设的新形势下，森林公安基层警务工作常常遇到一些工作环境问题的困扰。主要表现在：一是有些地方政府领导不够重视。一些政府领导对当地森林资源的思考仅仅停留在如何转变为经济优势之中，而对于森林资源的保护问题疏于考虑。为此，造成政府的决策者对森林公安工作的定位不准确，重视不够，有的很少过问森林公安工作，而在森林公安派出所查处的针对森林资源的违法犯罪活动中，却又或多或少地能看到一些领导的影子。有的违法犯罪分子甚至明目张胆地打着领导的旗号实施违法犯罪活动，给民警的正常执法工作带来极大干扰。为规避行政权的干扰，在基层民警工作中，选择性执法现象较为普遍，使执法的公正性大打折扣。二是森林公安的社会地位不高，影响力不大。在一些地方，如果不涉及到从事林业违法活动的人，若问森林公安是一支什么样的队伍，是少有人能够答得上来的。因此，森林公安执法往往难以得到群众的理解与配合。三是办公场所等硬件设施匮乏。一些基层派出所的办公用房紧张，有些地方至今仍未达到公安部相关规定的标准要求。如有的办案场所设在商品住宅楼内，与公安部规定的执法办案场所规范化建设不相符，而“四室”建设更是无从谈起。有的县森林公安局的硬件设施，还达不到四级派出所的要求。硬件设施的匮乏，使正常的执法工作受到影响。四是法律法规滞后和规章制度不明晰，给执法工作带来困扰。如在办理占用林地修建房屋的案件中，《森林法实施条例》第四十三条规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”违法人对于处罚中的罚款大多能接受，可对于“限期恢复原状”，违法人一般都不会执行。森林公安机关只能依法申请法院强制执行，但法院又往往以违法人修建的房屋已经国土部门审批为由，裁定不予执行，结果导致森林公安的林业行政处罚根本不起作用，从而造成占用林地行为。

（四）激励措施不健全，影响基层民警工作积极性

当前，森林公安队伍建设中的激励保障措施不够完善，极大影响了基层民警的工作积极性。一是基层民警的职级普遍偏低。县级森林公安局绝大部分为副科级单位，加之森林公安民警几乎没有与外单位交流的机会，一些老民警干了一辈子，退休时连个副科级待遇都没有。这使民警缺乏要求进步的动力，有时候难免心灰意冷。二是基层工作经费保障不力。森林公安现在虽已转为政法编制的公务员，基层民警的工资有了保障，但仍有部分专项经费无法落实。如一些森林公安基层派出所的被装款长期落实不了，有的已连续几年没有配发服装，其他的医疗、养老保险等保障经费就更是无从谈起。三是森林公安民警的生活待遇仍较低下。例如，有的县公安局经常抽调森林公安警力参加全县的大型安保活动。事后，地方公安局民警有适当的执勤补助和费用的报销，但森林公安民警的执勤补助和费用却无法落实。有些民警因公受伤后涉及的医药费要自己垫付，但垫付之后有时也难以报销。

二、解决问题的途径

对森林公安基层警务人力资源存在的问题，必须采取有针对性的措施加以解决。

（一）落实编制，保证质量

第一，落实现有的编制数。从目前看，许多森林公安基层单位不满编的原因大多是因当地财力限制，有编制而不给用，造成基层单位警力紧张状况难以缓解。要解决这一问题，必须由主管部门领导出面，与政府有关部门积极协调，想办法落实控编问题。先解决好满编，再进一步协调增编问题，不断扩充基层民警的数量，以缓解基层警力不足的问题。

第二，加大警察院校专业毕业生入警的数量。森林公安在统一招录新警过程中，应与相关部门积极沟通协调，从实际出发，招考的内容与条件要针对森林公安专业岗位的特殊性，扩大招收警察院校毕业生入警的数量，使警察院校培养的专业人才与森林公安用人单位实现无缝对接，以解决基层民警人才不足的问题。

（二）加强培训，提高素质

当前，森林公安民警面对的执法环境越来越复杂，不少基层民警整体素质难以适应。为此，必须加强民警的在职培训，盘活现有警力资源。一方面，要使基层民警不断更新所需的业务知识。在专业培训中，着重加强民警对案发现场的勘验能力，要发挥科技力量，提高办案效率。另一方面，要不断提升民警的办案能力。一是要增强与人沟通的能力，学会做群众工作。对于新警来说，这是一个非常重要的基本功。二是要牢固树立法律意识。执法工作中要以事实为依据，以法律为准绳，不要被“行政命令”所干扰，不要被“人情世故”所左右，杜绝选择性执法。这不仅要培养民警深厚的法律功底，还必须培养良好的警察职业道德。

（三）充分调动社会资源，努力改善工作环境

首先，在现有管理体制中，积极争取林业主管领导的重视。要经常主动地向主管领导汇报工作，争取主管领导对森林公安工作的关注和支持。在工作中不仅要提出问题，更应有解决的方案提供领导参考。其次，要有所作为，不断扩大森林公安工作的影响力。森林公安在保护森林资源安全工作中发挥了不可替代的作用。森林公安机关一定要在加强打击破坏森林资源违法犯罪活动中有所作为，以执法公正塑形象。要加强宣传工作力度，努力扩大森林公安的整体知名度。第三，在执法工作中，对于法律法规滞后问题要及时反馈于相关立法部门。我国虽已确立了依法治国的目标，但这是一个漫长的过程。在现行的法制体系中，常常出现操作层面不足、漏洞和交叉矛盾的地方，这确实给执法工作带来了很多困扰。为此，一方面要及时将问题反馈于立法部门，促进法律法规的完善；另一方面，应善于将现有法律融汇贯通，赢得执法空间，以达到惩罚犯罪的目的。

（四）制定激励措施，完善保障机制

森林公安相对于其他警种而言，远离城市，工作条件艰苦，具有“点多、线长、面广”的特点，更需要有工作上的稳定性和生活方面的保障。如何让森林公安基层民警安心工作，是必须认真思考的问题。

第一，要深化人事制度改革，给予森林公安民警真正的公务员待遇。对森林公安基层民警职级偏低的状况，应落实公务员序列中非领导职务的评级待遇。同时，应根据公安部关于《公安刑事、技术侦查部门专业技术职位竞聘上岗工作实施方案》进行职称评审，创造条件给人以进步的希望，调动工作的积极性。第二，要理顺关系，落实森林公安队伍建设的经费保障。从目前情况看，各级财政已解决了森林公安民警的工资待遇问题，但是一些转移支付等费用并没有得到很好地落实。有些森林公安基层的办公经费和执勤津贴、生活补贴等没有纳入财政预算，基层派出所只能依靠罚没收入支付。这不但没有稳定性，而且也极不利于工作的规范化管理。第三，要建立保障机制，激励森林公安民警的工作热情。要让基层民警能扎根林区安心工作，必须建立警察职业激励和保障机制。如对连续多年在同一派出所工作并考核优秀者给予一定的物质奖励，落实森林公安基层民警的养老和医疗保险等保障制度，对因公伤残民警应由国家层面建立长效抚恤、优抚机制。

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1673―2391(2014)02―0021―03

2013-08-29责任编校：边草