查办渎职犯罪中因果关系的认定——从办理徐某等人玩忽职守案切入

邱刚

（北京市海淀区人民检察院反渎职侵权局，北京100089）

查办渎职犯罪中因果关系的认定
——从办理徐某等人玩忽职守案切入

邱刚

（北京市海淀区人民检察院反渎职侵权局，北京100089）

在渎职犯罪中，危害后果具有特别重要的意义。危害后果是多数渎职犯罪具体犯罪的构成要件或量刑依据，立法及司法解释均将“重大损失”作为渎职犯罪的判断标准。可以说，只有明确渎职犯罪的危害后果才能认定相关人员是否构成渎职类犯罪。以我局办理的徐某等人玩忽职守罪为例，探讨在渎职犯罪中如何认定因果关系。

人防工程；玩忽职守；因果关系

一、基本案情

2011年4月12日，我院反渎职侵权局侦查人员在对北京市某区某住宅小区的人防工程进行调查时发现，该小区地下二层的人防工程空间被当作住宅性质的地下车位出售给业主个人所有，背后可能存在渎职犯罪行为。初步调查发现，该小区共有人防工程七处，其中一处为该小区地下二层人防车库，该人防工程的用途明确为战时用作物资储备库，平时用作汽车停车场，建筑面积6956平方米，但当时办理该小区规划许可证的区规划局的承办人徐某由于工作疏忽未在规划许可证中标明人防工程的面积与位置。该处人防工程于2006年3月23日经区房屋管理局刘某审核发证，将人防工程产权办理到该小区开发商北京某综合房地产开发公司名下（产权面积7410平米，其中就包括6956平米的人防工程）。后开发商将人防工程（地下二层车库）分割为近220个车位陆续出售给小区业主个人，并为业主办理了车位个人产权证，每个车位收费10万元左右。

二、折射出的问题

在本案查办过程中，围绕本案的因果关系出现的几个问题存有较大争议：（1）本案危害后果的认定，即人防工程被出售是否可以被认定为国家利益遭受重大损失？（2）多个国家机关工作人员共同过失行为与危害后果的关系如何认定？（3）人防办的相关人员是否应该以渎职罪追究相应的刑事责任？

三、案件评说

（一）本案危害后果的认定

在渎职犯罪中，危害后果具有特别重要的意义。危害后果是多数渎职犯罪具体犯罪的构成要件或量刑依据，立法及有关司法解释均将“重大损失”作为渎职犯罪的判断标准。可以说，只有明确渎职犯罪的危害后果才能认定相关人员是否构成渎职类犯罪。本案认定的危害后果是6956平方米的人防工程被转卖。如何认定该后果是刑法意义上的危害后果？也即该后果是否给公共财产、国家和人民利益造成重大损失是本案构罪首先解决的问题。那么，人防工程是否可以被合法买卖呢？人防工程被出售是否属于刑法意义上的危害后果呢？笔者认为，人防工程禁止买卖，买卖人防工程应该承担相应的法律责任，其原因主要基于以下两个方面：

首先，人防工程的性质决定人防工程不能出卖给个人所有。人防工程是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。按照北京市的规定，凡新建十层以上或基础埋置深度三米以上的民用建筑，所建的防空地下室的面积不得少于建筑面积的百分之三。防空地下室的分布，需要考虑掩蔽方便，人员掩蔽工程的出入口距离掩蔽人员的工作、生活点不宜超过二百米。由此可见，我国修建人防工程的目的是为了在战时保护人民的生命和财产安全，具有公益性，人防工程并不是可以随意出卖给个人所有的私有财产。

其次，法律上也禁止人防工程的买卖。我国《物权法》第五十二、五十六、五十七条明确规定国防资产属于国家所有，国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏，因玩忽职守、滥用职权造成国有资产损失的，应当依法承担法律责任。《人民防空法》第二条规定，人民防空是国防的组成部分，人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针。可见，人防工程作为人民防空的重要组成部分，也是国防的组成部分，其所有权应归国家所有。该法第五条进一步规定，国家鼓励、支持企事业单位、人民团体和个人等非国家主体投资建设人防工程，国家对人防工程设施的建设按照有关规定给予优惠。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。可见，非国家主体投资修建的人防工程，其所有权仍然归国家所有，这些非国家主体投资修建的人防工程，投资者仅在平时享有使用权和收益权，法律并未赋予其人防工程所有权。因此，在法理上，人防工程不能出售给个人所有。

据此，人防工程承担着国家战时防空的功能，具有公益属性，其产权并不能转让给个人所有。该小区人防工程在获得产权登记后被顺利分割并被转让给个人，导致国家国防资产的流失，符合刑法渎职罪中关于危害后果的认定。根据我国《刑法》和《物权法》的相关规定，相应责任人应该为此危害后果承担相应的渎职犯罪责任。

（二）犯罪行为主体的认定

渎职类犯罪的犯罪主体，从犯罪理论上看是身份犯，没有国家机关工作人员的主体身份就不能构成渎职罪，从职责上看是具有特定监管职责的行为人，而行为人的职责多来源于法律规定或者政府的授权与委托。本案中，对国家人防设施负有审批和监管职责的部门有城市规划部门、公安消防部门、人防办及房屋管理部门等，而来自法律的规定赋予这些职能部门特定行为人相应的职权，如行政审批权和行政检查权等。权利与义务具有对立统一性，这也决定了特定行为人在行使职权的同时，必须承担因行使职权不力而产生的后果。

司法实践中，往往会出现两个或两个以上的行为人各自独立的过失行为，共同引起一个危害后果发生的因果关系的情形。在该种类型的因果关系中，单个的过失行为并不会产生最终的危害后果，只有当这些过失行为相互结合、共同作用，才能产生最终的危害后果。这种类型的因果关系一般发生在必须经过数个政府部门监管与审批的职责行为中。由于各个阶段的国家机关工作人员履职不认真，或者没有对上一阶段行为的合法性进行认真审查，最终多个过失行为共同导致了危害后果的发生，因此各个阶段的过失行为与危害后果之间都具有刑法意义上的因果关系。对于这种类型的因果关系，在本案的专家咨询论证过程中，清华大学张明楷教授指出，这种类型的因果关系在责任的承担上应遵循“轻过失不免责”的原则，这些行为人因自己的职责对危害后果产生的作用力大小而承担相应的法律责任。

本案的因果关系类型即属上述。首先，负有规划审批职责的区规划局城乡规划处的责任人徐某未尽到审慎的规划审批义务，致使人防工程的面积被错误登记在开发商名下；其次，区房管部门的责任人刘某也没有认真履行其职责，未能发现徐某的错误，将人防工程的面积错误地登记在开发商名下并办理了产权登记证，最终导致人防工程被开发商分割出售的严重后果。而人防办的相关人员不是本案的犯罪行为主体，下文将结合因果关系展开论述。

（三）犯罪行为与危害后果间因果关系的认定

我国刑法上的因果关系要求危害行为与危害后果之间，在客观上存在着内在的必然联系。如何认定刑法意义上这种必然的联系？笔者认为，可以通过主客观相结合的方式来认定渎职犯罪的因果关系，即以渎职行为人是否具备主观过错和过错是否必然导致危害后果来判断渎职行为和危害后果是否存在因果关系。据此，笔者将渎职犯罪因果关系的判断分为两个层次，同时符合以下两个条件才能认定渎职行为与危害后果存在因果关系：（1）渎职犯罪行为人主观上须有过错，包括故意和过失。如果犯罪行为人在主观方面不存在过错，危害后果的发生与其行为之间就不存在因果关系，也不应当对其追责。（2）渎职行为与危害后果满足条件关系的要求，即渎职行为是危害后果发生的充分条件。所谓条件关系是指，行为与结果之间存在着“没有前者行为就没有后者结果”的条件关系公式时，前者就是后者的原因。[1]渎职行为能产生危害后果与行为人职责有着密切的关系，行为人没有被赋予一定的职责，肯定不会发生因该职责行使不力而产生的危害后果。

本案中，与人防工程被出售具有一定因果关系的行为人有区规划局的徐某、区房管局的刘某和区人防办的相关人员。要认定这三个行为人刑法意义上的因果关系，依据上述标准，徐某和刘某的行为与危害后果之间具有刑法上的因果关系，人防办的相关人员与危害后果之间不具有刑法上的因果关系。

具体而言，区规划局、区房管局经办人徐某和刘某的行为符合第一条的标准，他们作为本部门的专业人士，按照职责要求，他们均需要对人防工程等公益建筑进行面积确定并排除在开发商施工面积外，但他们在工作中却没有尽到审慎的职责，忽视了人防工程的存在而导致危害后果的发生，他们在主观上均属于疏忽大意的过失。他们的行为同时也符合第二条标准，两者的共同过失行为是国家人防工程被变卖这一危害后果的共同原因，正是因为两者的共同过失行为相互作用最终导致了人防工程被出售的严重危害后果。由此，区规划局经办人徐某和区房管局的经办人刘某的过失行为均与危害后果存在因果关系，应该被追究渎职犯罪法律责任。

区人防办的相关人员与人防工程被变卖没有刑法上的因果关系。人防办的相关人员不符合第二条标准，他们没有监管人防工程产权的职责。首先，目前人防相关法律法规对于人防工程的监管的目的是保持人防工程的良好使用状态和防护能力，人防工程的产权归属并非监管的目标。要求人防办监管人防工程的产权没有必要也缺乏可操作性，因为在修建人防工程的时候，人防工程的面积在规划中是被明确标示的，如果规划和权属登记人员认真负责，这种人防工程被开发商变卖的情况完全可以杜绝。同时，人防部门并没有建筑工程权属登记的职责，他们不能在第一时间掌握人防工程产权变更的情况，当知道产权变更后，危害后果实际已经发生。其次，我国目前对于人防工程的产权归属在实际操作中比较混乱，虽然人防工程属于国防资产应归国家所有，但在实践中，“在人防工程的产权归属方面，存在着上位法缺失、下位法混乱的情况。现行《人防法》中对于人防工程的产权归属未予明确规定，而大量行政法规规章等较低层级的法律文件中，关于人防工程产权的规定又缺乏一致性与系统性，使得现实中的大量产权纠纷难以得到妥善和一致性的解决。”[2]在这种情况下，对人防工程进行产权监管显然力不从心。基于此，区人防部门的相关人员与本案的危害后果之间在客观上不存在着内在的必然联系而不具有因果关系，不应负有渎职犯罪的法律责任。

四、结论性思考

通过此案，我们可以从因果关系方面，厘清出查办渎职犯罪案件的一般侦查思路——首先，明确危害后果；其次，分析与危害后果发生的危害行为因素；最后，通过危害行为来锁定犯罪嫌疑人。由此可知，正确认定渎职犯罪的因果关系是查处渎职犯罪的重要突破口，如何分析危害后果与危害行为的因果关系则是突破案件的关键环节。分析危害后果与危害行为的因果关系，应从以下两个方面出发。

（一）运用循果查因法，全面考察导致危害后果发生的各类原因

实践中，当渎职犯罪的危害后果发生后，有哪些行为因素对危害后果的发生起到了关键的作用，应当全面地进行考察。应从危害后果出发，考察与之有关的危害行为因素，考察的内容包括与结果发生的政府具体监管主体、被害人的行为及其他不可抗力等相关因素。只有详细考察导致危害后果发生的因素，才能准确可靠地认定渎职行为的性质。

（二）结合渎职行为人的职责考察各种原因因素对危害后果发生的作用力程度

渎职犯罪的主体是特殊主体，只有具有特定身份的国家机关工作人员才能构成本罪，因此在考察渎职行为与危害后果之间的因果关系时，必须结合行为人的职责要求，这是行为主体成立渎职犯罪的前提。而渎职犯罪复杂因果关系类型中，认定哪些相关行为主体的行为与危害后果之间存有刑法意义上的因果关系，就要看各个行为主体促使危害后果发生的作用力程度，这也是各个渎职行为主体的量刑依据。分析作用力程度，则需要结合渎职行为主体的职责要求的程度。职责要求明确具体的，承担的责任重；职责要求宏观概括的，其承担的责任轻。如果行为主体即使不履行其职责也不会导致该危害后果，那么该行为主体不需要对该危害后果承担责任。如果行为主体不履行其职责就必然会导致危害后果，那么该行为主体责任最重，反之则轻。

[1]张明楷.刑法学[M].北京:法律出版社,2011:175.

[2]马颜昕,李云楼.浅议人防工程产权制度的完善[J].商品与质量, 2011(10).

D914

A

1673―2391(2014)02―0099―03

2013-07-26责任编校：陶范