我国协商民主机制刍议

朱新光 钱 婧

（上海师范大学，上海200234）

党的十八大报告首次提出 “健全社会主义协商民主制度”、 “完善协商民主制度和工作机制”。十八届三中全会又进一步强调要 “构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。作为一种民主机制，协商民主是在执政党的领导下，各民主党派、各阶层、各团体和人民群众，自由平等参与到经济社会发展中的重要问题以及民众普遍关心的热点难点问题的政策制定当中，通过对话、讨论等方式达成共识，实现各方共同利益的最大化和共同目标的最优化。深入研究我国协商民主机制，对于推动我国协商民主由国家制度层面向基层等各领域全面拓展、推进社会主义政治文明建设、构建和谐社会，具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、我国协商民主机制的作用

我国的协商民主是决策民主，其主要目的是公民通过自由平等的对话、讨论、审议，参与公共政策的制定，融入政治生活［1］。它有别于西方国家的议会民主，也不同于一般意义上的党内民主。这就决定了该协商民主，只能依靠执政党的核心领导来实现。当然，作为一种新型的政治民主形式，我国协商民主是人民民主政权自我完善的重要环节，体现我国公民参与公共决策的政治要求。通过加强我国社会主义协商民主机制建设，不仅能维护执政党的领导地位，巩固政府政治治理的立法和决策的合法性基础，保持国家政治社会的基本稳定，而且也起到活跃民主政治生活的作用。

一方面，协商民主机制可以促进合法决策，提高政治决策品质。不言而喻，在政治社会中， “当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见时，这个民主体制就是协商性质的”［2］。也就是说，政治决策只有在广大政策对象普遍认同和支持并取得合法性的基础上，才能够得到有效实施。由于政治决策是公民之间理性讨论的结果，所以这一决策过程还必须听取参与各方的意见，凭藉追求实现理解的交流寻求合理的替代，方能做出合法决策［3］。在我国，长期以来，执政党始终如一地贯彻执行政治协商和人民代表大会制度，为民主党派和社会各阶层人士参与政治决策提供多层次的协商对话渠道，在共同目标的追求下调节社会矛盾与冲突，参与国家决策和法律的制定，形成共同认可的政治决策。这无疑为执政党政治决策提供强大的合法性支撑，保证其管理国家和社会权力的有效性。更重要的是，它还有利于提高政治决策的品质和科学性，使政治决策过程符合科学规范，政治决策结果符合客观事物发展规律，政治决策实施达到预期效果。

另一方面，协商民主机制能够培养民众的公民精神，促进社会主义民主政治的健康发展。衡量一个社会是否具有公民精神的标准，主要看该社会的公民能否积极参与公共事务，重视政治自由与平等，有良好的公民美德，追逐公共利益的最大化［4］。在我国，以多党合作和政治协商为代表的协商民主机制的建立，为民主党派和广大民众参与国家和社会的政治事务营造了宽松的政治氛围，极大调动了民众参与公共事务的积极性，培养了民众参政议政的良好习惯。一旦民众具备参与公共事务的习惯，就能够平等自由的协商讨论，自觉修正自己狭隘的利益观，理解尊重他人的利益诉求，容易在政治共同体成员之间形成一种相互包容、理解、倾听、协商、对话的民主氛围。这对于培养公民具有视野开阔、心胸宽广、善于妥协、勇于承担的优良品质大有裨益。

此外，协商民主机制能够保持政局稳定，促进社会和谐。当前，我国正处于社会转型时期，难免产生诸多不平衡以及与之相对应的不和谐。利益多元容易产生矛盾，影响社会秩序，妨碍社会稳定。而协商民主是对多元利益进行调和、妥协的过程，能起到帮助解决冲突的润滑剂、减震器的功效。它所建立的包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制，又让所有与决策事项有关的人都有权参与讨论和协商，从而克服在少数服从多数的原则下少数人的观点和权利被忽视的问题，尽可能缩小社会利益群体因不同诉求而产生的偏见。我国协商民主机制的优越性，就在于它能够吸收民众在社会转型过程中产生的各种利益诉求，缓解在社会急剧变革中形成的政治国家与公民社会之间的紧张关系，有效地保持社会安宁与稳定，促进社会和谐。

二、我国协商民主机制的现实适应性

我国协商民主机制是在宪法原则基础上，通过多党合作和政治协商、人民代表大会、民主恳谈会、民主听证会、公共论坛等方式进行的民主，其表现形式主要以国家制度层面的协商民主为主，兼顾基层治理领域的协商民主，辅之以公民参与的协商民主，全方位、多层次地开展民主协商。

在国家制度层面上，执政党领导下的多党合作和政治协商、人民代表大会是我国协商民主机制的基础。作为协商民主的主要载体，长期以来，执政党与民主党派一直保持着亲密的合作关系，双方以“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”为宗旨，坚持求同存异、包容尊重，通过采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议，以及民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式，活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，围绕国家大政方针、关乎国计民生的重大问题、社会管理的具体事务、普通百姓的切身利益等方面进行广泛合作和协商，不断增加协商密度，提高协商成效，最大限度地包容和吸纳多元利益诉求，实现广大民众的民主权利。而人民代表大会制作为我国的根本政治制度，也十分重视民主协商。人大工作中的协商民主主要体现在对人大代表的选举、人大立法、监督、人事任免和重大事项决定及相关的工作之中。在人大立法工作中，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等，扩大公民有序参与立法途径。在立法前，人大及其常委会对立法草案进行充分的审议，并且利用大众传媒广泛征求公民的意见和建议，通过座谈会、专题讨论会等形式听取有关专家的意见，最终交付表决。如果审议时对某些重要问题存在意见分歧，或者发现某个问题没有解决，则通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等，来积极回应社会的关切。近年来，人大代表与选民的联系沟通渠道不断扩展，人大代表通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。这不仅增加了人大工作的透明度，使民众了解重大事项的决策过程，也使人大各项决议能更充分地表达民意。

在基层治理领域，我国协商民主机制注重形式的多样性。随着我国公民社会的逐渐成熟，基层民主不断扩大，出现民主恳谈会、民主听证会、民主议事会等诸多协商民主类型，推进基层协商民主机制化，建立健全居民、村民监督机制，促进了公民在城乡社区治理、基层公共服务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的责任感。其一，民主恳谈会是把村民 “民主恳谈”作为村级民主决策的前置程序，通过村民的平等对话、研究讨论、民主协商，广泛汲取村民意见，是政府和群众之间、决策者和利益相关者之间就公共事务展开的一项自由、平等、公开、坦诚的双向沟通交流活动［5］。这种恳谈会现已成为我国基层组织民主决策和管理的一种有效治理机制，主要用于听取群众意见、了解社情民意、聚合民智解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识，以及阐明立场和原则等。民主恳谈会的出现，不仅有利于优化基层党委、政府和农村自治组织的决策程序和提高决策质量，而且也能够密切政府与民众的关系，提高决策的执行效率。其二，民主听证会主要围绕与基层社会生活密切相关的公共政策和解决社会矛盾的管理措施而展开，是政府获取信息和公众意见的有效渠道。听证会报告也向社会公开，供民众查阅，以形成对听证机构的监督。该听证会在反映各方的利益诉求、缓解利益冲突的同时，也增加决策过程的透明度，保证决策的权威性和合理性。其三，民主议事会包括村民议事小组、村民代表议政会、居民议事会、社区协商议事委员会等，它们正逐渐向制度化和程序化的方向转变，并已取得较好成效。例如，居民议事会由街道办事处管理和指导，对居民委员会有监督权，对社区重大建设项目有否决权，对社区居民有维护合法权益的责任和义务。居民议事会对社区重大问题进行议事研究，能够整合社区内的群团组织、业主委员会、物业管理公司、警务室、企业商家等力量［6］。这种协商民主形式能满足基层民众参政议政的愿望，并且由于其解决的是社区群众面临的实际问题，关乎他们的切身利益，因而能充分调动基层民众参与的热情，更好地集思广益，提高决策的民主性与科学性，有助于提升协商结果的说服力，有助于维护社区的稳定。

在公民参与层面上，我国协商民主机制通过公共论坛调动广大公民政治参与的积极性。随着互联网技术的普及，互联网已成为公民社会不可缺少的一部分，它不仅可为选举提供舞台、报道特定的社会政治事件、把支持者或反对者联系起来、使政府功能和工作流程电子化、推动协商论坛、进行民意调查和公共政策评估等［7］，而且还能够激发公民主动参与政治的热情，拉近公民与政府的距离，增加决策的透明度。公共论坛成为连接政府与公民平等交换信息、平等介入讨论的网上交流平台。作为一种承载公民理想的特殊政治参与方式，公共论坛缩短公民与政府之间的距离，实现公民参与政治过程的直接性、真实性、平等性。在新媒体时代，公共论坛虽说只是一种松散和非正式的协商民主形式，但其重要性在于，它可以通过互联网形成广泛的公共舆论，并把这种公共舆情传达到制度性决策论坛中去，影响政府的决策制定。可以预见，伴随着互联网的不断发展，公共论坛等网络舆论平台将得到权威层的认可，成为我国协商民主机制的重要途径。

三、我国协商民主机制的制约因素

一是协商民主机制的各主体间缺乏实质性的平等关系。平等是协商民主的重要前提，在协商民主理论中，无论参与者是政府还是普通民众，都要求是平等关系。然而，在我国现实政治生活中，由于存在官本位思想，无形中把协商的不同主体置身于不平等的局势当中，政府作为政策的制定者和执行者，掌握着决策和执行大权，它往往从整体和全局利益出发来考虑问题，在协商民主中加入强有力的主流价值意识的观念预设，使整个协商过程进入“导向性社会”［8］25的范畴当中。而民众通常只扮演协商者的角色，认为政府出于稳固权力和利益的考虑不可能完全公开和透明的与民众展开协商。在决策权和执行权高于协商权的情况下，无疑造成协商民主机制的天平朝政府一方倾斜，政府掌控着协商民主的话语权，由政府提出各类议题，交由民众参与讨论，通过讨论，“人们发现了彼此的偏好，而力量较弱的人可能会怯懦地勉强听从力量较强的人”［8］22，背离协商民主的平等精神，挫伤民众参与协商民主的热情。当然也应该看到，普通民众因教育、性别、经验等的差异，他们在协商民主过程中也存在着隐性不平等，这种不平等在一定程度上限制了民众的协商能力，影响着协商民主机制的健康发展。

二是协商民主机制的非制度化。虽然我国已建有执政党领导下的多党合作和人民代表大会制度，以及较为完善的民主恳谈会、民主听证会、民主议事会、公共论坛等协商民主机制，但除了多党合作和人民代表大会制发展较成熟外，其他大多数协商机制起步都较晚，尚处于协商民主的案例整理和经验的总结阶段，还没有从学理高度对其原则、规范、组织等进行系统化研究，在制度化建设上缺乏一套科学、规范、有序的协商民主制度。用这样的非制度化协商民主经验来指导实践，导致操作难度加大，不可避免存在着协商民主不够规范、不够健全、不够到位、不够严密、不够完整等制度性障碍。况且，现行的协商民主机制仍处于探索阶段，其运行中经常出现重民主性而轻执行性的现象，加之缺少有效的监督机制，在一定程度上阻碍协商民主制度化的生成。协商民主机制要得到合理合法的运用，需要建立一个系统化的、制度化的监督体系。这不仅是对公民行为的监督和引导，而且也是对政府和公民社会的民主协商、民主决策、民主管理进行监督和控制。只有系统、有效的监督体系贯穿始终，才能使协商民主顺利实施。

三是协商民主机制中的公民素质有待提高。协商是公民在自由平等和相互尊重基础上的理性互动，一般要求公民具备参与议题的相关专业知识，懂得民主活动的规则、程序和技能，具有倾听不同声音的宽容度，彼此相互理解和尊重等公民美德。现阶段，我国公民的民主意识还很淡薄，公民的平等观念、自由观念、权利观念、法治观念相对薄弱，难以形成思辨、独立、宽容和理性的民主素质。因而造成我国公民既无力在公共决策中去辩驳其他的政治主张，又不能把握住政治权利赋予的政治机会来有效表达自我的政治要求，更不用说达成广泛的政治共识以维护自我的社会利益和价值。这种局面倘若得不到根本改观，势必导致我国协商民主的实际政治效果大打折扣。

四是协商民主机制预期的不确定性。随着经济社会的发展，经济利益的分化、文化的多元化、价值观的异化，不仅是西方国家的典型社会特征，而且也成为我国日趋显性的社会现象和无法逆转的趋向。在这种形势下，协商民主的各主体间必然会出现两极分化。由于每个主体对协商的诉求不同，他们都希望借助协商民主的合法途径，实现其利益的最大化，由此形成政治话语相对独立的群体。这使得他们在公共事务领域的协商中缺少共识，难以对共同关注的重大公共议题展开深入对话，无形中增加通过协商解决或做出决策的难度，易形成参与主体多方僵持局面，协商无果而终。由此造成协商民主的低效率，导致协商结果的不理想，达不到协商民主的目的。当然，我国现行的协商民主机制还处于初创阶段，参与协商的主体往往只重视协商民主过程的公开性、平等性、透明性，而忽略对协商结果的处理和应用，客观上制约协商民主机制功能的正常发挥，致使协商的决策和立法结果落实不到位，协商民主流于形式，未达到预期效果，协商民主机制仍有待进一步完善。

四、对我国协商民主机制的几点思考

我国协商民主机制是在执政党领导下逐步形成和发展起来的，经历不断探索和整合的过程。为使协商民主机制在政治民主化中真正发挥作用，切实增强有效性，必须着力做好以下几方面的工作：

一是增强协商民主各主体间的信任度和认同感。建立协商民主信任机制是我国协商民主的源泉，要在弘扬我国优秀传统文化的基础上，因势利导，加强中央与地方、执政党与民主党派的对话与协调，完善协商民主机制，强化制度安排，大力培养国家认同感的政治基础。不断增强国家意识，促进各主体间平等协商、互利共赢关系的发展。同时，要重视我国民间组织的成长，不断壮大其数量和规模，并借助其特殊身份和灵活多样的组织形式，最大限度吸收当下众多民间组织参与协商民主机制建设，共同探讨和协商解决当今社会面临的各种社会问题。此外，还要加大动员和宣传力度，扩大国家认同的民意基础。通过广泛动员民众，畅通民间沟通渠道，增进民众间的理解和信任，提升他们对国家共同利益的关注，为我国协商民主机制建设创造良好的氛围。

二是培育协商民主的多元主体地位。随着经济社会的发展，我国社会结构发生了很大变化，先后出现由非公有制经济人士和自由择业知识分子为代表的新阶层、进城务工的农民工群体、城市社区业主、城市改建中的拆迁户维权群体等，加之近年来我国民间组织迅速崛起，他们都拥有一定的共同利益和政治诉求，希望能通过协商民主机制获得参政议政的机会，维护切身利益，逐渐成为各种政治经济利益诉求的新型主体。为此，要从我国社会结构的现实出发，不断完善政治协商制和人民代表大会制，从法律上承认新型社会主体的法律地位，保护其合法权利。在此基础上，用平和的心态，理性看待社会结构中的群体变化，尊重这些群体多元价值观的选择，倾听他们不同层级的利益诉求，营造多元主体共存的协商民主氛围，让各类主体在这种民主环境中感受其存在的价值和意义，逐步意识到政治利益的重要性，并千方百计通过增强权利主体意识和政治参与意识，为各主体参与协商民主政治提供机会，发挥其参政议政的作用，推进协商民主机制的有序发展。

三是拓宽协商民主机制的范畴。为适应我国公民社会壮大的需要，应积极从政治、经济、社会等方面开拓进取，扩大协商民主的时空维度。在政治上，要对已有的国家、地方、公民的协商民主机制的功能定位进行深入探讨，提炼协商民主的理论范式，确立我国协商民主的概念化逻辑语境，为我国探索协商民主模式提供一个可操作的工具理性，确保国家、地方、公民三位一体的协商民主之间能够相互协调、共同发展；在经济上，要把协商民主与企业员工的劳动关系相结合，鼓励企业员工在法律允许的框架内，通过设立企业委员会、劳资共决制、劳资集体谈判、工人自主管理等形式，积极参与企业管理，增强员工的参与意识，充分发挥员工的主人翁精神。这不仅有利于企业减少劳资纠纷、建立和谐劳动关系，而且还能改善企业文化、优化企业发展环境；在社会上，要以和谐社会为理念，以社会协商为抓手，通过对话、谈判、联谊等协商民主形式，沟通情况，消除误解，彼此让步，完善社会政策的决策机制，协商解决社会中存在的各种不公平、不公正现象，实现和谐社会的愿景。

四是建构协商民主机制的制度平台。应从国家的长远利益出发，探讨建立一套科学、规范、有序、普惠的协商民主制度，以满足我国日益增长的政治民主化需要。在协商民主的原则上，把拥护执政党的领导、坚持四项基本原则、肝胆相照、荣辱与共、尊重民意、与时俱进作为协商民主制度的根本原则，以充分体现协商民主制度的平等性和公正性。在协商民主的规则与规范上，以国家宪法为准绳，按照协商一致的决策程序，通过协商民主制度化，合理规定各主体享受的平等参与权、知情权等权利，并明确其履行的各种义务，确保制度的各项目标顺利实现。在协商民主的组织上，通过设立国家、地方、基层三个层面的民主协商委员会，统领协商事宜，协调各参与主体立场，拟订有关国家和社会重大公共事务的方针、政策和措施，预防、控制、消除突发性公共事件的爆发，逐步把协商民主纳入法制化轨道，提高应对各种公共事件的能力。

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