外债宏观审慎监管的具体方法和实施路径

桑 博

（国家外汇管理局吉林省分局，吉林长春 130051）

外债宏观审慎监管的具体方法和实施路径

桑 博

（国家外汇管理局吉林省分局，吉林长春 130051）

随着资本项目可兑换进程的推进，资本项下各类业务的政策限制越来越少，而由于外债的形式和特点使资金流入流出基本不受限制，因此跨境资金通过外债形式进出成为目前乃至今后的风险点，而且目前的外债管理存在一些问题和局限性。目前宏观审慎监管已成为我国宏观调控和维护金融系统稳定的工具，防范金融系统性风险的手段，外债管理在新形势下应用新的监管手段是大势之趋。

外债；宏观审慎监管；方法和路径

一、目前外债管理模式

1.计划管理。国家发展改革委员会会同有关部门根据国民经济和社会发展需要，以及国际收支状况和外债承受能力，制定国家借用外债计划，合理确定全口径外债的总量和结构调控目标。

2.分工管理。国家发展改革委员会、财政部和国家外汇管理局是外债管理部门。国家发展改革委员会会同财政部等有关部门负责国际金融组织贷款和外国政府贷款的对外举借；负责国有商业银行举借中长期国际商业贷款的余额审批；负责境内中资企业等机构举借中长期国际商业贷款的批准；会同国家外汇管理局负责除财政部在境外发行的其他境内机构在境外发行的中长期债券的审核。财政部负责代表国家在境外发行债券，并纳入国家借用外债计划。国家外汇管理局负责在境外发行短期债券的审批；负责境内中资机构举借短期国际商业贷款的余额管理；负责全口径外债的统计监测，并定期公布外债情况。

3.登记管理。国家外汇管理局于2013年5月13日颁布实施《外债登记管理办法》，办法取消了外债开户、提款、还本付息等大部分核准事项，债务人按规定借用外债只需向所在地外汇局进行登记管理以及债务结束后的注销登记手续。

二、宏观审慎监管理论定义及方法

宏观审慎监管是为了维护金融体系的稳定，防止金融系统对经济体系的负外部溢出而采取的一种自上而下的监管模式。国际清算银行（2001）正式定义了宏观审慎监管，即宏观审慎监管是在考虑单个金融机构风险的同时从整个系统性角度对金融体系进行风险防范以实现金融稳定，它是微观审慎监管的有效补充 。微观审慎监管与宏观审慎监管是密不可分的，目标是一致的，都是要防范系统性风险，只是方法不一样。次贷危机的爆发让各国意识到单靠微观审慎监管不足以保证整个金融系统的稳定，更加重视对宏观审慎监管的运用。

宏观审慎监管包括三个方面：一是识别系统风险，即发现、监测和计量系统风险及其潜在影响；二是降低系统风险的发生概率，即通过提高监管标准和采取针对性监管措施等；预防系统风险爆发；三是缓解对金融体系和实体经济的溢出效应，即在系统风险爆发后，限制破坏的程度和范围，尽可能降低经济损失。

宏观审慎监管框架是根据宏观审慎分析出的度量风险制定相应的应对政策并使用具体的操作工具，即宏观审慎分析、宏观审慎政策、宏观审慎工具 。

三、探讨将宏观审慎监管理论运用于外债管理的趋势和必要性

随着资本项目可兑换进程的推进，资本项下各类业务的政策限制越来越少，而由于外债的形式和特点使资金流入流出基本不受限制，因此跨境资金通过外债形式进出成为目前乃至今后的风险点，而且目前的外债管理存在一些问题和局限性，例如外债展期不受限制、提前还款不受限制，这就会出现期限匹配的风险；在《外债管理暂行办法》中对“外债”的定义仅是指以外币表示的债务，没有政策明确人民币外债管理的方法，使人民币外债管理游离于监管之外。那么怎样有效监管新形势下的外债，外汇管理局作为外债管理的把关部门，任务艰巨。目前宏观审慎监管已成为我国宏观调控和维护金融系统稳定的工具，防范金融系统性风险的手段，外债管理在新形势下应用新的监管手段是大势之趋。

四、外债管理运用宏观审慎监管理论的具体方法

（一）设置早期预警指标

早期预警指标是度量系统性风险的重要指标。外债监管应该加强对负债率、债务率、偿债率以及短期外债与外汇储备之比四项指标的关注。

负债率是指当年末总外债余额与国民生产总值的比率，国际标准为20%，即当年末未偿还外债总额与国民生产总值之比低于20%，外债是相对安全的；债务率是指当年末总外债余额与当年货物服务出口总额的比率，国际标准为100%，即当年末未偿还外债总额小于当年经常项下出口总额，外债是相对安全的；偿债率是指当年外债还本付息总额与当年货物服务出口总额的比率，国际标准为20%，即当年还本付息总额与当年经常项下出口总额之比低于20%，外债是相对安全的；一国的外汇储备对于稳定短期国际资本的冲击有很大的作用，短期外债与外汇储备比率越高，抵御金融风险能力就越弱。

2013年，我国外债负债率为9.40%；债务率为35.59%；偿债率为1.57%；短期外债与外汇储备的比率为17.71%，均在国际标准安全线之内。

（二）外债额度管理

1.或有外债风险管理

除按国家计划举借的外债（含中资企业中长期外债；中期企业短期外债实际也是在每年短期外债指标计划之内）之外，境内外资企业向境外借用外债的额度应该进行有效的监管和控制。每家境内外资企业借用外债的额度是其投资总额与注册资本的差额，这是对单家企业借用外债的额度管理。

依据单个企业实际发生的外债借款总和来监测外债风险具有一定的局限性和被动性，失去主动预判外债风险的能力，如果将所有外资企业的投注差总和（即可借债总和）赋予一定比重作为衡量风险的指标，那么对外债风险的大体预测会有一定的主动性，而这个比重应该随年度或一段时期的货币政策形势或地区经济发展形势进行设定。

那么外资企业投注差总和＊比重－中长期外债发生额－短期外债余额即为未来发生的或有外债金额，以此来大体衡量未来发生外债风险的可能性。

2.短期外债管理

中长期外债大部分是由国家财政部与发改委根据计划作出的有利于国家发展的向国际借用的外债，进行控制是不利的。短期外债以银行短期外债和企业短期外债为主，呈增长趋势，截至2013年末，我国短期外债余额为6766.25亿美元，占总外债余额78.39%，已占据主导地位。而短期外债流动性较大，到期偿付风险大，会出现集中偿付问题，跨境资金流出量大，进而影响国际收支平衡；另外，也由于短期外债的流动性特点，使其成为国际投资资本流出入的渠道，给我国基础货币投放、外汇占款、通货膨胀都带来压力，甚至危及金融系统稳定，所以短期外债的有效管理是防范外债风险的重点。

重点关注几方面问题：

一是应设置“到期外债余额”指标，可以实时掌握可能的跨境资金流出规模，如有大量外债到期而影响国际收支平衡，依据情况可提前作出应对措施。

二是当前政策没有对外债利率作出明确的规定，“零利率”和“高利率”现象都会出现，这种“零成本”和“高成本”对投机资本通过以短期外债形式快速流动提供了动机。因此，应当让外债价格具有市场竞争力，利率应该符合资金来源地的市场利率，并且在我国国内利率合理的浮动范围内。

三是目前短期外债展期不受限制，较多企业到期后不还款而办理展期登记，部分企业进行多次展期登记。这使得外债按期限统计的数据失去准确性，也使得预判外债风险产生困难，更出现了短债长用的问题，因此应完善短期外债管理法规，短期外债进行展期有严格的门槛，并且在偿还完毕之前不能办理利润增资、利润汇出、利润再投资等业务。

四是银行的短期外债余额指标的核定应该遵循严格资格审核标准，防范银行发生外债风险。2014年国家外汇管理核定境内机构短期外债余额指标433.92亿美元，其中核定给境内银行的指标至少304.48亿美元。那么，核定银行合理的指标额度和银行合规地使用指标对防范银行系统风险以及防范套利资金通过短期外债形式流入境内都起着重要的作用。因此，应该将银行的信用评级引入到短期外债余额指标核定工作中，随着信用评级的不同，核定的指标也应该随之调整。

（三）期限匹配与币种匹配风险控制

外国政府贷款、国际金融组织贷款等中长期外债不仅是一种优惠贷款，还可以是符合我国发展规划、有利于我国经济发展的贷款；而短期外债由于存在流动性和偿付期集中等风险，所以应当适当控制短期外债的比例。另外，在目前的外债管理上提前还款是不受限制的，无论中长期还是短期外债都可能发生提前还款，那么中长期外债随时变为短期外债，不但破坏了合理的期限匹配还降低了到期偿付风险的预测能力，因此，但当国内债务达到一定值时，提前还款应该受到限制，防止资金“跟风”恶意抽逃。

汇率波动是考量外债风险的主要因素。外债币种的组合应当与一国经常项目外汇收入和外汇储备的币种相匹配，如果由于汇率波动使外债风险凸显，那么由于币种匹配也会平衡此风险，降低风险影响力，维护金融系统稳定。

（四）按债权人和外债投向分类进行风险控制

外债根据来源不同可分为外国政府贷款、国际金融组织贷款、国际商业贷款等。外国政府贷款和国际金融组织贷款利率比较低，期限长，有固定的还款计划，风险较低，而且通常是符合国家发展规划和经济发展的项目；国际商业贷款利率较高，期限不固定，偿还风险明显高于外国政府贷款和国际金融组织贷款，如国际商业贷款占我国外债余额比重较高，则我国借债成本较高、风险较大。

按外债投向分类监控外债规模。借用的外债投向有利于经济发展，符合产业结构发展，能够获得经济收益的行业，能够有利于外债的偿还。这样的外债在我国外债余额应该占较高的比重。

（五）人民币外债管理

我国宏观经济随着经济发展的不同时期制定紧缩或扩张的货币政策，而如果人民币外债大量流入会给在抑制通货膨胀时期的紧缩货币政策带来较大冲击。因此人民币外债不应“无条件”地允许大量流入，应随着经济发展的需要、与经济政策方向相一致进行调节。例如，在实行紧缩货币政策的时期，人民币外债应按照比例规模允许流入；相反，在实行扩张的货币政策时期，应放宽人民币外债流入比例。

在推进人民币可兑换进程中，人民币外债无论从统计监测还是防范风险角度来看，都应该纳入我国外债管理体系中来。但目前人民币外债管理法规不明确、政策不统一，在《关于规范跨境人民币资本项目业务操作有关问题的通知》（汇综发[2011]38号）中指出，境内机构借用的人民币外债，原则上按现行外债管理规定操作；而中国人民银行总行《人民银行关于明确跨境人民币业务相关问题的通知》（银发[2011]45号）文件中，人民币外债不纳入现行外债管理。随着跨境人民币业务逐渐成熟，人民币走向世界指日可待，而人民币外债也会逐渐增加，那么人民币外债就是我国本币外债与外币外债视为相同，进行统一管理，做到人民币外债资金“说得清、管得住”，防范人民币外债资金改变生产经营用途，流入股市、房市等领域。

由于人民币升值预期强烈，境外非居民人民币持有量逐步上升，特别是香港人民币存款量攀升速度较快，已发展成为一个规模巨大的人民币资金池。境外人民币寻求流入境内，获得人民币升值及较高贷款利率收益的意愿强烈。而境内资本项目外汇管理改革的深化，对资金跨境流动的审批权限逐步放开，且境外较低的融资成本，外商投资企业通过境外股东或关联企业借用人民币外债，规模不断放大，跨境人民币净流入明显增长。因此，需要进一步完善汇率机制，使人民币形成双向浮动预期，改变只升值预期；加深利率市场化，避免套利资金通过人民币外债形式流入；如何做到“说得清、管得住”就要从人民币专户入手。不仅是人民币外债，即使是外币外债的结汇资金也应该存放在开设的人民币专户上，使结汇后资金的流向有迹可寻，防范外债资金改变用途。对于人民币外债，设立人民币外债专户，改变目前人民币外债资金流入后失去监管的局面。银行的人民币外债也应该纳入到国家外汇管理局核定短期外债余额指标项中来，银行推出新的人民币产品应该在外汇局进行审批备案，防止境外不法资金避开现行政策绕道进入境内。

五、外债实现有效监管的具体路径

作为承担外债监管责任成员之一的外汇管理局，在当前外债管理政策改革后，外债的收支业务均由银行自行办理的形势下，监管责任更加重大、任务更加繁重、难度也随之增加。在这种情况下，对外债进行有效监管应该遵循以下方式：

（一）建立主体监管机制

建立关注重点企业制度，结合宏观经济金融形势、国际收支状况、区域外汇收支特点，通过科学的筛查方法，将行业特殊、借债频繁、大额的企业列入重点关注企业名单，对其财务状况、生产经营情况和未来发展规划进行考察关注；应定期或不定期比对、筛查、分析各类交易主体的业务信息及数据，利用合规性指标、异常指标等，判断监管对象业务的真实性和合规性，及时发现并以适当方式处置可疑、异常线索或行为，对于发现的涉嫌违规线索或行为，应按规定向外汇检查部门移交。

（二）建立非现场核查和现场检查工作机制

依托资本项目信息系统、跨境资金流动监测与分析系统等，通过单笔大额、高频累计、异常波动等预警指标进行筛查，对外债形势进行监测分析和风险预警，并利用非现场核查和现场核查等手段，对境内机构及个人实施监督管理，提高预警监测能力。

The Specific Method of External Debt of Macro Prudential Regulation and Implementation Path

SANG Bo

With the process of capital account convertibility under the capital advance, all kinds of business of the policy limit is less and less, but because the form and characteristics of debt to capital infl ow and outfl ow basic is not restricted, so cross-border capital through debt form import and become the current and future risks, but there are some problems and limitations of the current foreign debt management. The current macro prudential supervision has become China's macro-control and maintenance tools and stable fi nancial system, to guard against the risk of fi nancial system means foreign debt management in the new situation, the application of new supervision means is the trend trend.

External Debt; Macro Prudential Supervision; Method and Path

F830

A

1009 - 3109（2014）10-0046-04

（责任编辑：何昆烨）

桑 博，女，汉族，硕士，国家外汇管理局吉林省分局，经济师。