信息技术视角下土地资源市场化配置路径思考

陈春鸣，黄河清

（江苏省国土资源厅，江苏 南京 210018）

0 引言

随着经济全球化、社会分工进一步细化以及人类对物质资源有限性的认识，信息作为经济活动中的基本要素，得到了越来越多的重视。信息技术活动和信息经济学成为了工业、农业、服务业等之外的另一重要的经济学研究领域。土地、资金、技术和劳动力是经济学研究的基本范畴，土地经济学与信息经济学知识的交叉与融合，是我们运用微观经济理论进行土地资源市场化配置研究的基本方法和重要研究内容。

“十二五”开局之年，江苏省委、省政府审时度势，与时俱进地提出实施“八项工程”的总体部署，以此作为推进“两个率先”的主抓手，并将转型升级工程列为“一号工程”，清晰地描绘了全面深入开展相关工作的“路线图”和“时间表”。作为承载江苏经济社会发展的国土资源管理工作，面临着自然资源短缺、环境容量偏小、人口密度居全国省份之首、国土资源供需矛盾尖锐突出的形势，主要表现为规划计划的供应更紧、资源利益的诉求更多、依法依规的要求更严。高投入、高产出、高负载的资源利用特征，决定了我们必须实施最严格的节约集约用地政策，必须运用法律、行政、技术的综合手段加以化解，先进的信息化技术的运用是其必然的选择与正确的途径。

1 市场化配置土地资源的足迹及成效

江苏是改革开放以来，继广东后我国土地使用制度改革启动较早、持续推进力度较大、创新成果较多的省份。1989年9月，昆山率先在全省范围内第一次进行城镇国有建设用地使用权公开拍卖出让。2003-2006年，在推广淮安车桥镇等地小城镇土地拍卖现场会经验的基础上，全面推进各市县区相关改革，经过20多年的持续探索取得了丰硕成果，得到了原国家土地局、国土资源部和省委、省政府高度评价。

2003年2月10日，江苏省政府专门下发《关于深化土地使用制度改革优化配置土地资源的意见》（苏政发〔2003〕14号），以政府文件的形式，对全面推行土地有偿使用做出了规范和创新。在《意见》的指导下，我省各级政府及主管部门一是制定了《划拨用地目录》的实施细则，严格控制划拨供地范围；对新增建设用地，除《划拨用地目录》内的项目外其他项目一律依法有偿使用土地；对现有不符合划拨用地目录的存量建设用地，以出让或租赁等方式实行有偿使用。二是大力推行土地使用权公开交易制度，所有经营性用地必须采取招标拍卖或挂牌方式出让；工业项目用地应主要采用招标、挂牌等方式出让，并由同级国土资源管理部门向社会公布，接受社会监督。三是进一步显化土地资产，支持国有企业改革。加强了土地所得收益、土地出让金管理；强化政府对土地一级市场的调控，提高土地利用集约度。四是加强征用、收购、储备管理和健全和规范土地市场，增强交易机构服务功能，提高土地市场服务水平。五是建立全省地价动态监测体系，对设区的市和部分县（市）地价水平动态变化情况定期进行监测，向社会公布城镇地价指数。六是完善土地市场监督机制，加强对市场交易行为的监督管理，规范国有土地使用权的转让、租赁、抵押行为，建立起统一、开放、竞争、有序的土地市场。改革近30年来，土地资源市场化配置程度逐步提高，土地资产价值充分显化。据统计，2012年全省土地出让合同收入达3746亿元，为江苏经济社会发展做出了巨大贡献。

2 信息技术对市场化配置土地资源的作用

随着经济全球化步伐加快，信息技术日新月异，江苏在“两个率先”目标的指引下，城乡统筹步伐加快，传统的二元经济结构已经转变成信息经济、工业经济、农业经济三元结构形态，信息化对江苏经济增长方式的拉动势头强劲，贡献率显著增长。土地市场的蓬勃发展也对信息化工作提出了更高的要求，

综合运用法律、政策调控和技术的综合手段加强市场的监测监管，成为各级政府及国土资源管理部门重要的工作内容和要求。在技术方面，为了更好地完善土地市场体系、优化管理模式、提高工作效率、共享信息资源、降低交易成本，一些地方建设了土地市场信息公开平台，强调了公开发布土地供应信息的纪律和责任，并将其作为从源头上预防腐败的重要举措。平台以“信息发布、监测分析、服务调控”为宗旨，根据最新土地利用及市场数据，适应土地市场形势发展和土地调控客观需求，从土地来源到土地供应、开发利用和市场交易等过程，实行动态跟踪监管。围绕逐步建立土地市场动态监测制度，土地市场动态监测实现了从无到有、从传统统计到现代监测，数据信息从静态到动态，市场分析从单一到综合的历史性跨越，各项工作稳步推进，工作模式和手段逐步创新，理论和实践经验日臻丰富。

当前江苏土地使用制度改革正向纵深推进，在信息化条件下，特别是加强阳光行政、构建公平公正公开的土地资源市场化配置的技术手段已经具备。但在实践过程中，还有许多政策、管理、制度、机制、技术方面的问题没有完全跟上时代发展的要求，不适应大数据时代国土资源管理形势任务的要求，特别是对基于互联网的国有建设用地使用权交易的原理、机制、目标、任务、路径、内容、步骤、技术方法、金融安全、信息安全保障措施等缺乏深入了解和研究，造成了认识误区、思想障碍和行动滞后，不符合江苏在全国经济社会发展中的影响和地位，也落后于“两个率先”战略举措在资源市场化配置工作推进的时序进度。

国土资源批、供、用、补、查管理过程积聚了大量的属性数据和空间数据、结构数据和非结构数据、因果数据和相关数据等，利用信息化手段加强资源市场化配置和数据分析利用，对于缓解人地矛盾，加强宏观调控和促进资源管理现代化具有非常重要的意义。

在三元经济结构大数据时代下，江苏国土资源市场化配置研究对应八项工程里的转型升级工程、科技创新工程、农业现代化工程、生态文明建设工程等工程，其意义是国土资源管理在宏观、区域经济和社会发展中的地位影响作用所决定的。

3 信息技术在市场化配置资源的方法路径

3.1 确立新型理念

信息化与资源开发保护利用管理是乘数关系，土地市场信息化对资源管理方式根本性转变有标志性意义。大数据时代，人地矛盾突显，传统粗放的利用和管理模式因信息化技术运用所改变，但进展和运用程度还远远不够。我们认识到当前信息化在国土资源管理中的作用非常重要，资源保护与开发利用管理和信息化之间不是并列并行关系，而是带动和相互影响相互作用的关系。从价值角度看，如果说前四者是加和关系，而与信息化是乘数关系，其价值效应为：（保护+开发+利用+政务管理）×信息化，信息化产生乘数效应。随着“十二五”国土资源信息化主要建设任务，特别是“一张图”核心数据库和综合监管平台的建立与应用，必将对江苏经济社会发展和国土资源管理，特别是土地资源市场化配置方式产生十分深刻的影响。

3.2 技术实现监管

实现真正意义上的土地市场动态监测系统与建设用地备案系统合二为一。土地供应信息是海量的，数据种类也多，对土地市场管理来讲，掌握数据就掌握了一切，数据分析和运用需要科学的手段与方法，应当建立覆盖面广、工作统一的土地市场动态监测与监管系统；通过统一的数据采集平台和数据库对土地供应和开发利用情况等实施全程监管，及时发布市场动态信息，开展土地供应和开发利用情况的定期评价分析，为节约集约用地和土地政策参与宏观调控提供科学的依据和手段。

3.3 推进网上交易

在确保信息和金融安全前提和基础上，推进建设用地土地使用权网上交易，保证了竞买人身份的真实性、安全性和保密性，竞买人无法得知他人的任何信息，可避免串标、围标、现场冲突等现象发生，使土地交易操作更加阳光，较好解决了土地交易过程中竞买人私下串通、人为干扰等问题。竞买人通过网上交易系统，可以详细查询和了解竞买地块的完整信息，且无需到交易现场即可参加土地交易，既为竞买人提供了便利，又使竞买人避免了由于现场激烈竞争可能引发的不理智报价。但目前我省国有建设用地使用权网上交易系统目前还处于起步阶段，认识误区思想误区非常多，障碍阻碍严重，出于对信息安全、金融安全的不必要担心和地方政府狭隘利益观影响，必须在行政、法制和技术的影响下进行有效干预。必须进一步解放思想，加大宣传推进力度。网上交易系统一旦运行成熟，国有建设用地使用权网上交易将势在必行。

3.4 保障数据支撑

强化土地供应和市场综合统计工作，为政府决策提供数据支撑。应当建立与社会主义市场经济体制相适应，既能满足国土资源管理工作的需要，又能为经济社会发展和宏观调控提供决策支持，符合国土资源可持续发展特点的资源市场统计指标体系和统计工作管理制度。建立一套统一完善的市场统计指标体系非常关键而紧迫，以适应国土资源管理和宏观调控新形势的需要。

3.5 优化社会服务

依托、优化和拓展土地市场公共服务平台功能，如各级各类政府门户网站和土地市场网站等公共信息发布平台的作用，在强化监督考核建立约束机制、推广应用监测监管技术标准、发挥好业务和宣传载体功能、组织交流培训提高业务技能、加强信息产品的开发和生产等方面，加强土地供应、土地评估信息公开和供后监管。土地市场公共信息发布平台应当发挥信息渠道独有、信息内容丰富、分析功能全面、历史数据完整、信息更新及时、技术手段先进等优势，努力成为业内公认的土地市场信息发布的权威平台，成为社会各界监督土地市场信息公开的阵地和土地市场信息公开的备案依据，为建立土地市场交易连锁超市提供可能，进一步大幅度降低土地交易过程成本，提高土地一级市场的透明度。

［1］罗志军.江苏政府信息化服务制度研究，推进服务型政府制度建设［M］.南京：江苏人民出版社，2010.

［2］国土资源部.关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见［N］.中国国土资源报，2011-05-13.

［3］汪建东.创新土地出让制度探析［J］.江阴国土资源，2012（1）.

［4］刘一睿，张文.国土资源网上交易的做法及其完善建议［J］.国土资源，2011（10）.

［5］国土资源部.国土资源信息化十二五规划［J］.国土资源通讯，2012（2）.