日本介护政策演变及对我国的启示

英明 吴小康/辽宁石油化工大学

日本介护政策演变及对我国的启示

英明 吴小康/辽宁石油化工大学

日本是世界上率先进入老龄化的中福利型国家，是全世界人口高龄化最快速的国家。日本政府为积极应对人口老龄化，出台了一系列政策，政策实施效果明显，基本达到政策预期目标。本文研究时间截点从1954年修正厚生年金保险法至今，以历史分析方法为工具，分析了日本介护政策的萌芽期、形成期和发展期。

日本；介护政策；演变

日本是世界上率先进入老龄化的中福利型国家。1950年65岁以上的人口占人口比例4.9%，1975年为7.9%，2000年17.1%，2050年为 36.4%；由1970年至1994年，65岁以上的人口占人口比例由7%快速上升至14%，只花了24年，可以说是全世界人口高龄化最快速的国家。［1］日本政府为积极应对人口老龄化，出台了一系列政策，政策实施效果明显，基本达到政策预期目标。本文研究时间截点从1954年修正厚生年金保险法至今，分析了日本介护政策的形成、发展及效果。

一、日本介护政策的形成期

高度经济增长和构建福利型社会是介护政策的形成基础。1951缔结日美安保条约，与美国携手合作发展重化学工业，带动了经济高度增长，池田内阁出台所得倍增政策。因此，国家有足够的财政基础来发展国民皆保险、皆年金的政策。同时，伴随工业化政策的发展，产生急速都市化、核心家庭化、高龄者乏人照顾的问题。这一时期无论是老人的家庭养护、特殊的家庭“介护”、家庭服务、及日常生活的照顾都称之为“家事、介护”。从此，老年人的“福利”从“医疗”中独立出来，介护政策从福利制度中区别开来，介护政策初见端倪。

此时期有两项重要事件，奠定介护政策的形成。一是国民皆保险、皆年金政策的发展。1954年制定了町村合并促进法，正式实施厚生医疗、育成医疗政策，更重要的是全面修正厚生年金法。1955年进行第二回全国身体障碍者实态调查。1957年制定国民皆保险计划。1959年制定国民年金法，实施国民皆年金政策。1961年正式实施全民性的国民年金以及健康保险政策。二是完备社会福利服务保障政策体系。1961年施了第三回全国身体障碍者实态调查。1962年实施了老人家庭奉仕员派遣制度（老人居家服务员派遣制度）。1963年制定《老人福利法》，这一目标是为低收入者或独居老人提供居家援助、喘息照顾以及机构照护，除了为低收入老人免费提供照护服务之外，其余须经资产调查，首次提出了老人照护服务的政策内容。同年创设重度身体障碍者更生援护机构。1965年实施全国第四回全国身体障碍者实态调查，修正了厚生年金保险法，实施七成给付的政策，制定了养护老人之家及特别养护老人之家设备及营运最低基准。1967年修正了身体障碍者福利法，实施居家服务员派遣政策。1968年，日本经济战后迅速发展，GNP居世界第三位，这一时期日本政府开始重视障碍者的日常生活用具产业，对全国老人进行实态调查，修正厚生年金保险法。1970年进行第五回全国身体障碍者实态调查，日本到达高龄化社会，老年人口超过7%［2］。日本政府制定了身心障碍者对策基本法，社会福利设施紧急扩充五年计划，并创设了农业者年金基金制度。以上这些进一步构筑和丰富了社会福利服务保障政策体系，是介护政策形成的主要原因。

二、日本介护政策的成长期

经济低增长，减少财政负担，鼓励民间参与介护服务。1973年第一次石油危机，日本经济出现负增长，物价高涨，迫使社会保障政策进行调整，推动了以家庭小区自助、居家服务收费、委托民营机构代理服务的政策。提倡居家服务，让介护服务利用者尽量待在自己家里，再加上落实宪法“适合人性尊严的生活”理念，出台了一系列政策。1978年制定了国民健康对策方案，1979年日间服务事业正式开始。198年提出关于高龄者保健福利的《财政合理化报告》，1982年制定老人保健法，将老年病人医疗费用的公费负担移至老人保健法规定，确立老年病人部分负担制度，改正居家服务员政策。1985年修正医疗法，建立地区医疗计划政策。［3］1986年厚生省设置高龄者对策企划推进本部和痴呆老人对策推进本部，实施《长寿社会大纲》及创设特别障碍者津贴的政策，创设了老人保健机构。1987年进行第七回全国身心障碍者实态调查，制定了社会福祉土及介护祝福士法，对老人福利法进行新的定位，主要强调居家照护、强化收费和委托民营管理。一是缩减公共部门所提供的服务，委托民营机构和其它社会组织进行管理；二是设置中介机构，老人保健设施虽说以照护为主，其实是介于医院与家庭之间的中间机构，鼓励兴建附带有照护老人功能的集合住宅，使需要被照护的老人放在同一个照护机构。三是创设老人保健设施，以收容虽出院但无法立即回家疗养的老人，为其提供医疗与照护一体化的服务。

这一时期，伴随日本经济社会的变化，中央政府多次调整与介护政策相关的制度内容，政策目标从救贫－健康－照护等一系列变化，日本的介护政策形成，政策体系建设比较完善。

三、日本介护政策的发展期

高龄化与少子化的人口结构变化，高龄者的照护人员紧缺，1995年制定了《高龄社会对策基本法》，将高龄者的介护服务独立出来，创设了介护人员的从业资格，规定介护服务人员是职业种类的一种，但业务范围与看护、医疗并没有完全区别开来，介护领域开始形成。

1989年日本开始课征消费税，将其税收直接用于高龄化社会福利经费，提出了《高龄者保健福利推动十年计划》，也称为“黄金计划”，《计划》目标是使老年人的保健服务、医疗照护和社会福利为“三位一体”，并开始实施short day的夜间照护服务。十年计划的主要目标为：（1）以市町村为福利服务主管机关；（2）强调居家服务：推动居家介护、日间服务中心、短期入所等各事业作为居家福利服务之重点；（3）以零瘫痪老人为目标；（4）设置长寿社会福利基金，以补助、支持居家福利服务；（5）多元化之机构服务；（6）重视老人生活教育；（7）鼓励小区开发综合老人福利事业。［4］1990年进一步使黄金计划具体化，在法律上确定居家服务的地位，将“居家服务”也划为社会福利事业，并规定与机构服务一样，享受公共部门的服务和公共财政补助。中央政府要求全国各级地方政府必须制定《老人保健福利计划》，计划内容写标的清楚具体的服务目标和实际的服务评估方式，这对于战后日本社会福利政策的发展，可说具有划时代的意义。［5］

1995年又推出了《新高龄者保健福利推动十年计划》，又称为《新黄金计划》，确立了四大服务理念：（1）使用者本位，强调自立；（2）普遍主义；（3）综合性服务；（4）小区主义。［4］最重要的是黄金计划为2004年预期实施的介护保险制度提供了基础，同时又为介护服务提供了供给体制。［6］1997年亚洲金融风暴，日本人平均年龄超过40岁，老年人口超过年少人口，日本政府修正老人保健福利计划，开始实施介护保险政策，试图将福利型的长期护理与医疗分开，减少高龄者滞留医院造成医疗费用和医疗资源的负担。200年日本以介护保险的形式正式实施介护政策，出台了《健康日本21计划》，同时为未加入介护保险的需要介护者实施《生活保护法》。介护保险政策是以保险的形式来赋予介护对象的权利和义务对等，参加介护保险就享受保险所涵盖的介护服务内容，反之则无；而之前的介护政策还是没有跳出医疗保险的范畴，不缴任何费用也可以享受公共部门所提供的介护服务，这样医疗保险会拖垮其它保险，从某种意义上说，介护保险的实施是挽救医疗负担的重要措施。由于介护保险的财源一半来自于保险费，一半来自公共财政。其中中央与地方各占政府补助财源的50%，因此介护保险还不是完全意义上的“保险”。

通过受给者状况、受给者平均每人费用额、居家服务状况、社区紧密型服务状况和机构服务状况的分析，可以发现，介护政策的实施普及率高，并受到社会肯定，生产一定可喜的社会效果。一是通过“需照护认定”及“照护管理”，照护服务追求公平化和适当化；二是服务利用者依“需照护程度”等级设定给付上限，防止给付费无限膨胀而造成财政负担加重。三是扩大公共保险与纪念会外服务自由组合利用，提高生活品质；四是给付费费明细表及给付管理名册等保险事务电子化处理，给付内容一目了然，比较、分析、控管等效率性提高；五是老人亦负担一部分保险费，减轻现役劳动者负担，间接化解世代间冲突；六是减轻家庭照护者身心煎熬和财力负担。

四、对我国长期照护政策的启示。

日本从2000年开始实施介护政策至今，由于人口老龄化及少子化的速度加快，需要照护的老人数量猛增，给付费随之增加，利用服务人数及比率增加，给付费更显著升高。因此，介护政策进行三次调整，2003年和2005年是提高保险费，二是2006年缩减改革，减少支付额度。所以，日本介护政策不断完善发展的最终目的是追求其永续化发展。

十八届三中全会明确提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。健全老年人关爱服务体系。2013年8月16日，国务院常务会议指出：”到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系“。［7］目前，我国大陆出台的相关老人介护政策主要是对养老模式、内涵、功能定位、保障措施等进行了宏观的描述，对解决老年所面临介护问题并没有进行系统的分析和科学的应对措施。日本在应对人口老龄化问题而实施的介护政策，其效果科学、合理、有效，能够为我国解决老年人介护问题、构建以照护为重心的基本养老体系提供借鉴。

［1］［2］泉真树子。高龄者介护制度の现状と课题［J］。少子化、高龄化とその对策总合调查报告书

［3］［5］周世珍。日本介护保障法制及其基本理念之发展［J］。明新学报。第33卷

［4］佐藤进。社会保障と社会福祉の法と法政策［M］。日本东京：诚信书房

［6］定藤丈二，坂田周一，小林良。庄秀美译。社会福利计划［M］。台北：心理出版社

［7］国务院常务会议2013年8月16日http：／／www。gov。cn／ldhd／2013－08／16／content＿2468379。htm

（本文系辽宁省社会科学规划基金项目“空巢和独居老年人社会保障状况研究”阶段性成果，项目批准号：L13DSH023）