完善党政机关、事业单位人才顺畅流动的制度体系

姬养洲+谭晓峰+苏慧媛

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是我国当前和今后一个相当长时期各项改革推进和深化，破除各个方面体制机制障碍和弊端，加速中国特色社会主义制度自我完善和发展的纲领性文献。《决定》明确要求：“深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制”；特别强调：“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系”。

《决定》的上述精神，为全面深化新形势下党政机关、事业单位的人事制度改革提出了新的更高要求。这就是，党政机关、事业单位人事制度改革朝着什么方向深化？如何在党政机关、事业单位构建有效管用、简便易行的选人用人机制？怎样完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系？本文试图从以下几个方面对上述问题略谈浅见。

一、我国党政机关、事业单位深化人事制度改革，构建有效管用、简便易行选人用人机制的现状与问题

（一）现状

从目前我国党政机关和国有事业单位人事管理或人力资源管理制度及其改革深化的状况看，党政机关和国有事业单位存在着两种用人制度和方式。一种是编制内用人制度和方式。即通过公开招考、录（聘）用的党政机关公务员和事业单位专业技术人员与行政管理人员及占用编制的工勤人员等。这一部分人员按照《中华人民共和国公务员法》以及《事业单位公开招聘工作人员的规定》或相关规定等进行编制内规范管理，享受国家规定的工资福利待遇。另一种是编外用人制度和方式。现在，党政机关，尤其是事业单位的编制外用人，有以下不同的方式或形式，主要是：

1.聘用（任）制用人。即用人部门或单位的所需人员，按照国家及省有关聘用制或聘任制的规定，通过公开招聘，以契约的形式聘用或聘任、管理。

2.劳务派遣用人。即劳务派遣服务机构或公司，根据用人单位的需求，通过公开招聘，把经考核合格的员工派遣到用人单位工作，派遣员工的一切工资福利待遇由用人单位每月一次性转给派遣服务机构或公司，由派遣服务机构或公司负责支付，并负责代缴“五险一金”和对派遣员工的管理。

3.非全日制用人或劳务用人。即季节性用人、项目用人、临时用人等。

在党政机关、事业单位人事制度改革深化过程中，许多部门或单位对编制内的工勤人员或熟练型、普通技能型以及辅助型等低端工作人员，也采取了劳务派遣等比较灵活、简便、易行、管用的选人用人制度，都收到了很好的效果，深受各方面的欢迎和好评。

（二）问题

由于上述用人大都属于党政机关、事业单位编外用人或选人用人方式比较灵活，于是就经常出现以下问题：

1.非规范用人，管理无序。就目前看，党政机关、事业单位编外用人或编制内灵活用人的合法性还未得到确认，缺乏统一的制度规范，实践中对编外人员或编制内灵活用人的管理方式已经出现多样性、做法不一的混乱问题。一方面，编外人员或编制内灵活用人大都由用人单位自主决定，经审核批准的所占比例很低；另一方面，编外人员或编制内灵活用人由用人单位根据需要而定，导致与编外人员或编制内灵活用人签订的劳动合同主体混乱，在岗位设置、人员进出、工资福利、管理考核等事项上随意性较大；再一方面，编外人员的工资福利或报酬，由于无法通过正常规范渠道列支，很多单位通过挤占办公经费、项目经费或职工教育、福利经费等办法列支，常常违反财政预算管理规定和财会纪律；还有一方面，就是为规避法律，逃避责任的非法用人等等。

2.编内与编外人员权益不平等，编外人员权益难保障。一方面，编外人员不是以管理、技术、工勤等岗位为基础建立劳动关系，而是以身份为基础管理的。而用人单位则出于减少用人成本考虑，给编外人员较低的报酬；另一方面，在专业技术职称评定、管理职务晋升等事项上，编外人员不在此范畴之内，职业发展空间受限；再一方面，编外人员的社会保障和住房公积金存在减少险种或降低缴费参数等问题；还有就是编外人员在加入工会、业务培训等方面，缺乏机会等问题。

3.人事、劳动纠纷投诉多，处理不及时。近年来，由于党政机关、事业单位编外人员用人数量的日趋增加，涉及劳动合同签订、参加劳动保险及工资、福利、待遇等问题的投诉也越来越多。由于相关法律制度和政策的不完善，有关部门受理或处理上述问题的难度加大，编外人员的权益得不到及时、有效的保护，从而影响了社会的和谐稳定。

党政机关、事业单位编外人员或编制内灵活用人及其管理问题，是当前和今后一个时期我国人事制度改革中的一个最突出的问题。通过法律制度和政策法规的完善来规范其管理，是党政机关、事业单位深化人事制度改革的重要组成部分，而且涉及党政机关、事业单位机构和人事制度改革深化的“顶层设计”，不仅是个现实问题，也是一个长远问题。要站在党政机关精简、高效和勤政、廉政建设和事业单位发展对用人需求的战略全局高度，从体制机制改革、制度创新规范并重出发，通过多元人事法律关系的建立与完善，推进和完善党政机关和事业单位编外人员规范管理。

二、国际有效管用、简便易行用人制度和方式的引进与发展

改革开放以后，我国市场经济比较活跃的地区及部门或单位逐步引进了国际上一些机动灵活、有效管用、简便易行、适应改革需要的选人用人制度和方式，并在实践中不断改进与发展，现已在我国形成了一种新的选人用人制度和方式，这就是劳务派遣制度和方式、政府雇员制度和方式。

（一）劳务派遣制

1.什么叫派遣制。派遣制，也叫劳务派遣、人才派遣或人才租赁等，是人才、劳务派遣服务机构或公司，根据用人单位的需求，通过公开招聘，经考试考核合格的、且已与人才、劳务派遣服务机构或公司签订劳动合同的人员，以人才、劳务派遣服务机构或公司的名义，派遣到用人单位进行短期工作或一定期限工作并可续签一定期限合同的一种灵活的用人方式，是新时期人力资源外包的一种新的用人制度。这种新的用人制度的核心内容是：用人单位不需要设立专门机构和人员对派遣员工进行具体繁琐的人力资源管理业务，这些派遣员工的招聘录用、人事档案接转、流动手续办理、落户、建立员工业绩和诚信档案、各类社会保障的办理及缴纳等诸多人力资源管理事务性工作及具体管理，则由人才、劳务派遣机构或公司负责完成。endprint

2.劳务派遣制的优势。劳务派遣制的主要优势：一是用人单位与人力资源管理分离，有利于管理成本降低；二是人才、劳务派遣机构服务于用人单位和派遣员工双方，有利于人力资源供求双方的双向选择和有关各方权益保障；三是减轻了用人单位的人力资源管理和能进不能出的负担，卸掉了机构臃肿、人浮于事、人员冗长的包袱，有利于单位人力资源队伍精干、优化；四是促进了社会人力资源的流动，有利于社会人力资源的市场最佳配置。由于其具有灵活性大、成本低、效率高、活力强以及单位用人风险小的好处和特点，美国、西欧以及日本、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚、菲律宾等许多国家的企业，甚至政府机关、第三部门等大都采用了上述方式，有的国家实行派遣制的人员，甚至占到就业人口的30%以上。

3.劳务派遣制的引进与发展。在我国，人才、劳务派遣业务起步较晚。1996年，中国建设银行上海分行与上海市人才市场共同引入了人才、劳务派遣这一新型用人方式、签署了第一份员工派遣劳动合同，办理了30人的员工派遣业务。据有关部门的不完全统计，到2013年底，全国人才、劳务派遣机构或公司已超过80万家，派遣员工超过3000万人次。其中仅上海市的人才、劳务派遣机构或公司超过5万家，派遣员工超过300万人次，营业额超过1500亿元。

当然，人才、劳务派遣这一新的用人方式，在我国的发展并非一帆风顺，面对刚刚改制的国有企业和不太成熟的民营企业以及人事制度改革正在深化过程中的党政机关、事业单位，人才、劳务派遣显然没有做好法律制度、市场规划、行为规范等各项准备。派遣员工——这一逐步形成的劳动群体，虽然在各类企事业单位扮演着不可替代的重要角色，但在许多用人单位被视为“另一类”职工，而屡屡受到不公正待遇，并长期处于“维权难”的弱势地位。

因此，2008年1月1日施行的《中华人民共和国劳动合同法》，在起草过程中，劳务派遣是各方分歧、争议最大的焦点。一方面是对于劳务派遣这一新生事物缺乏深入的了解研究，其重大意义与作用认识不清；另一方面是劳务派遣缺乏法律制度规范，实践中也产生了很多不规范的操作，损害了劳务派遣业的整体形象。但瑕不掩瑜，劳务派遣本身就是一种灵活用工的国际潮流，是突破我国传统用人制度的新的用工方式，也是我国现代服务业，尤其是人力资源服务业的重要组成部分。所以，2008年1月1日施行的《劳动合同法》第一次在国家法律层面上确认了劳务派遣制的合法地位，并对其在法律制度上进行了规范。2013年7月1日修订实施的新的《劳动合同法》，又对劳务派遣制度从四大方面进行了完善。可以说，劳务派遣制度已经成为我国市场经济条件下的一种新型的用人制度和人力资源配置方式。

（二）政府雇员制

1.什么叫雇员制。雇员制又叫政府雇员制，是20世纪50年代前联邦德国为适应政府组织弹性化、专业化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美国、英国、澳大利亚、日本等国家，也纷纷根据本国实际进行了本土化改造，针对某些特殊职责和专业性强的职位，实行了公务员合同制管理模式。

由此可见，政府雇员制是指政府以契约形式，聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。它通过公开招聘并以劳动合同为主要手段，来界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，来提升政府的行政效率、降低行政成本，为社会发展提供多样化和高品质的公共产品。

在一些西方国家的行政事务中，对政府雇员的范围和对象有两种理解：一种是广义上的理解，即包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员；另一种狭义上的理解，即是指政府从社会上直接招聘雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的急需专门人才或打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型等低端工作人员。他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，而是按照雇佣合同的约定享有权利、履行义务，在一定时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门。他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和技术事务。

2.政府雇员制的推行和发展。据了解，在推行政府雇员制的德国、美国、英国、澳大利亚、新西兰等西方国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10%—20%。在我国，政府雇员是近些年才出现的一种新的人事制度。最早实行政府雇员制是吉林省政府，2002年6月，吉林省政府率先出台了《吉林省人民政府官员管理试行办法》，其政府雇员分为三类：即一般雇员、高级雇员、资深高级雇员，工资薪酬比照公务员平均工资的2—15倍，设14个档次。随后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、深圳、扬州等地区，纷纷尝试这一新的选才用人制度。

政府雇员制把市场用人机制引入政府机关，不仅提高了行政效率，降低了用人成本；而且还淡化机关的“官本位”色彩，打破了政府机关只能进、不能出的用人弊端。

（三）派遣制与雇员制的异同

1.派遣制与雇员制的相同之处。一是都打破了传统的用人选才方式，保证单位用人选才的能进能出，搞活和优化了人力资源队伍；二是都是为了降低行政管理成本，提高工作效率；三是都是用契约合同管理的方式，明确各自的工作期限、权益义务和目标责任等事项，使每个人都有工作目标和职责依据等。

2.派遣制和雇员制的不同之处。一是劳务派遣制已上升为国家层面的法律制度，属于《中华人民共和国劳动合同法》管理规范范畴；而政府雇员制，只是个别地方政府的规章，虽然是一种制度创新，但还缺乏相应的制度配套，政府雇员制与现行公务员制度是脱节的。因为现行的《公务员法》中并没有规定在公务员系列之外有政府雇员。二是劳务派遣是由派遣服务机构或公司，按照用人单位的需求，通过招聘并考核合格后派遣员工到用人单位工作。用人单位只负责使用，其余一切人事管理均由派遣服务机构或公司负责。也就是说，派遣员工是派遣服务机构或公司的人员，派到用人单位只是按照其要求工作，而其他一切与用人单位不存在任何关系。政府雇员，则由政府及用人选才的部门直接招聘并雇佣。因此，政府及用人选才的部门对其的一切人事管理负有隶属责任。三是派遣员工与派遣服务机构或公司签订劳动合同，而派遣服务机构或公司与用人单位签订劳务派遣合同。所以，用人单位与派遣员工的关系是间接连带责任的关系。政府雇员与政府及用人部门签订的是直接雇佣合同。所以，政府及用人部门与雇员是直接责任关系。endprint

三、完善党政机关、事业单位、社会各方面人才顺畅制度体系，构建有效管用、简便易行选人用人机制的对策建议

改革开放后，尤其是近年来，我国在党政机关、事业单位选人用人制度改革与建设方面取得长足发展。比如建立健全适用于党政机关干部人事管理要求的公务员制度，出台并推行了《公务员法》及其配套政策法规；又比如建立健全适用于事业单位专业技术和行政管理等人员管理需要的聘任（聘用）制度及其配套政策法规。这里且不说上述制度及政策法规仍需要进一步完善，也不说上述制度及其政策法规只适用于编制内人员，而对编制内的一些人员的选用，也需要新的制度及其政策法规的出台与施行。下面就如何在党政机关、事业单位构建有效管用、简便易行的选人用人制度，完善党政机关、事业单位顺畅流动的制度体系，提出以下对策建议：

（一）深刻认识党政机关和事业单位多元化选人用人的客观合理性

近些年来，党政机关和事业单位越来越多地体现出多元化选人用人趋势，是有其深刻的客观原因的。一是现行编制不能满足工作和发展的实际需要。我国现行的党政机关和事业单位的编制标准，还是几十年前制定的编制标准。随着这些年改革开放的深入，尤其是党政机关和事业单位改革的深入，许多党政机关和事业单位的编制数量非但没有增多，反而有所减少。现在，人口增多了，事业发展了，党政机关、事业单位的编制不仅未增，反而减少，已不能满足党政机关工作和事业单位发展的客观需要，多元用人，尤其编外用人顺势而生。二是搞活用人的实际需要。传统的人事制度用人僵化、进出口不畅，造成党政机关、事业单位机构臃肿、人浮于事。使用编制外人员或编制内机动用人，方式灵活、管理容易、听话好用及工作积极性和效率都比较高，且进出口畅通，从而消除了党政机关、事业单位人员能进不能出的人员包袱，增强了内部活力。三是减轻负担的实际需要。一方面，多元用人尤其是编外人员与编内人员相比，人工成本低，可减轻经济负担；另一方面，多元用人尤其是对编外人员的管理，可采取外包或劳务派遣方式进行，这就大大减轻或免除过重的管理成本。

所以，我们对党政机关、事业单位多元用人，尤其是编外人员存在的客观合理性，要有一个清醒的认识，它反映了党政机关、事业单位在人事制度改革深化过程中对多样化选人用人的客观需求。

从国外的先进经验看，美国、英国、法国和日本、韩国等国家，在政府机关和公共服务机构中，采用的都是正式职工、雇佣职工、劳务派遣职工和短期用工相结合的用人方式。因此，党政机关、事业单位多元化选人用人符合国际惯例和市场经济规律。

从国内的先进经验看，广泛并择优使用人力资源和社会智力资源，充分发挥各类社会专业人才的智库作用，是党政机关，尤其是事业单位保持和增强核心竞争力的关键。

从国家政策导向看，鼓励和支持党政机关，尤其是事业单位推行灵活并具有生命力的用人选才制度。比如中央有关文化体制改革的决定中，就对事业单位人事管理改革提出明确要求，即实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人方式和办法等。

可以说，多元化用人制度的建立与完善，符合国家政策导向、市场规律和党政机关工作、事业单位发展需求。

（二）加速建立健全党政机关、事业单位行政后勤管理社会化的用人制度

随着改革开放深化步伐的加快，党政机关、事业单位行政后勤工作及其管理越来越呈现出社会化趋势。首先是职工食堂、医院、幼儿园、学校等从机关分离出来，走向社会化运营；其次是办公大楼的维修、卫生清洁及区域绿化及其管理，交由社会物业公司负责；第三是办公用车交由社会出租车公司负责，随叫随到、服务周到，按时、按公里计费，等等。上述党政机关、事业单位行政后勤工作和人员及其管理社会化的做法，应该普遍推广。

当前，党政机关、事业单位正面临车辆管理和使用制度改革的新趋势。我们认为，除了个别部门或单位涉及保密、机要、执法等公共车辆外，一律取消公务用车。上海市人事局早在10年前就成为无公务用车的单位。该局的所有公务用车的使用，都交给上海市出租车公司负责。局内无论领导还是业务部门的用车，都首先到局办公室申请，填好用车理由、时间、地点，由办公室专门人员联系上海市出租车公司，保证车辆随叫随到，按时、按公里计费。这样的做法完全杜绝了公车私用、公车混用以及公车改革不彻底的现象，从根本上铲除公车滋生腐败的土壤。

（三）逐步完善政府雇员制

党政机关、事业单位实行雇员制，已在全国多个地区推行，效果也逐步显现。从目前的实践看，政府雇员制，一方面需要上升为国家法律或规章层面。现在的政府雇员制，还都在地方省、市政府的政策层面，而且是因地而异，做法不一，影响力较小；另一方面还需要进一步完善。我们认为，实行政府雇员制，主要应针对高端人才展开。因为从现实情况看，我国政府的工资福利制度还没有达到招聘雇佣高端专门人才到机关工作的吸引力和凝聚力，但政府的某些专业技术岗位确实需要高端专门人才担此重任。所以，政府雇员制的推行成为必然。

对政府雇佣的高端专门人才，一方面要给他们具有吸引力的报酬，包括年薪制等；另一方面要给他们完成各项专业技术目标相应的权力；再一方面，还要明确他们被雇佣的职责、任务和要达到的工作目标等。只有这样，政府雇员制才能推广开来、坚持下去。

（四）进一步健全劳务派遣制

从2008年1月1日施行的《中华人民共和国劳动合同法》，到2013年7月1日施行的新修订《中华人民共和国劳动合同法》，劳务派遣作为我国一种新的用人方式和制度，已经上升为国家法律层面，并不断健全。因此，按照《劳动合同法》的要求，大力推行并不断健全劳务派遣制，已成为当前和今后一个时期我国人事管理体制和制度改革的重要任务。我们认为，从这些年的实践成效看，对党政机关、事业单位编外人员或编制内人员的辅助性、临时性、替代性等岗位上工作的人员，实行劳务派遣制度，是十分必要的，也是符合国家法律规定的。

但在实行劳务派遣制的过程中，要注重维护派遣员工的合法权益。一是劳务派遣机构或公司与被派遣劳动者必须按规定签订劳动合同，按月支付劳动报酬。二是用人单位必须根据工作岗位实际需要与劳务派遣机构或公司签订劳务派遣合同，明确派遣期限、派遣岗位等相关内容。三是注重保障被派遣员工享有与用人单位相关岗位员工同工同酬的权利。用人单位无同类岗位劳动者的，参照用人单位所在地相同或近似岗位劳动者的工资报酬确定。四是按规定为派遣员工缴纳“五险一金”。五是按规定支付派遣员工的加班费、绩效奖金，提供与工作相关的福利待遇。六是保证连续使用派遣员工正常工资的调整以及落实新修订《劳动合同法》有关维护派遣员工权益的其他规定。

同时，还要在实践中不断健全和规范劳务派遣制度，注重维护被派遣员工合法权益的基础上，也要注重维护用人单位和派遣机构或公司的合法权益，达到派遣员工、用人单位和劳务派遣服务机构或公司“三赢”的目的，使我国的劳务派遣工作逐步走上规范化、法制化的轨道。

（作者简介：姬养洲，辽宁省人力资源和社会保障行业协会秘书长、研究员；谭晓峰，中智沈阳经济技术合作有限公司业务发展部经理；苏慧媛，辽宁省人力资源和社会保障行业协会工作人员）endprint