促进区域协调发展:基本方向与重点任务

范恒山

国家一直高度重视区域发展问题，基于国情区情，中央审时度势出台了一系列重大区域发展战略，到2006年，形成了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。实施各有侧重的区域协调发展战略符合我国现阶段经济社会发展的实际，是当前和今后较长时期必须遵循的根本要求。近些年，按照区域发展总体战略要求，坚持从实际出发，我们进一步加大工作力度，出台了一系列区域规划和政策文件，推动区域政策体系不断完善，内容更加深化、细化和实化，使宏观政策更加明确的体现区域指向，取得了显著成效，受到了中央的高度肯定和各方面的普遍欢迎。今天，区域政策已成为宏观调控和经济调节的重要手段，促进区域协调发展位列国家全局工作的突出位置。新时期，中央对促进区域协调发展提出了新的要求，党的十八大将基本建成促进区域协调发展的体制机制作为全面建成小康社会的重要目标，党的十八届三中全会对创新区域发展制度体系作了总体部署，2013年年底召开的中央经济工作会议还把促进区域协调发展作为2014年的重点工作做了细致安排，提出要继续完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。这些要求和部署增强了我们进一步推进和做好促进区域协调发展工作的信心，充分表明这些年的实践探索符合我国国情和各地实际，符合中央的精神，符合经济发展的规律。我们要准确把握中央的要求，全面总结并牢牢坚持这些年来所形成的成功做法，继续把促进区域协调发展的各项工作抓实抓好。

一是坚持分类指导，坚定不移从实际出发制定区域政策。我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然、经济、社会发展条件差异显著，这种基本国情决定了我们必须实施分类指导。只有分类指导，才能提高区域政策的针对性和有效性，消除地区发展瓶颈制约;只有分类指导，才能充分发挥各地区的比较优势，增强区域核心竞争力;也只有分类指导，才能形成合理分工基础上的有序发展，促进区域一体化。分类指导在空间指向上必然要突出重点，也必然是分散进行、分块实施，从各区域板块的实际出发相对独立的制定区域政策区域规划。但这些区域规划和政策文件的制定又不是彼此孤立和相互隔绝的，而都是在把握国家战略方向，依据国民经济社会发展总体规划制定的，是国家整体意志在局部的体现和落实，是推进“全国一盘棋”战略的有效途径、重要载体和具体步骤。也就是说，分类指导的区域政策与宏观政策是相互衔接、互为补充的，不存在着所谓的“碎片化”问题。不仅如此，它还有效地解决了在实施一盘棋战略中间很容易出现的“一刀切”问题。这些年，东中西区域增长格局的历史性转变，一大批区域增长极的陆续涌现等成就，区域经济发展所呈现的前所未有的活力与创造力的状态，都充分证明了分类指导的区域政策的正确性与科学性。为此，我们要继续把分类指导作为制定区域政策的核心要求和基本出发点，在把握国家战略方向的基础上，坚持从各地的实际出发，设定不同发展目标，提出不同任务要求，采取不同政策措施。

二是坚持上下联动，始终注重发挥中央和地方两个积极性。国民经济是地区经济的总和，只有实现地区经济又好又快的发展，才能最终实现国民经济又好又快的发展，因此国家各类政策的着眼点首先在于服务地方，充分发挥各地方作为国家经济发展主体的作用。为了防止地方发展脱开国家整体发展轨道、偏离国家战略方向，中央各部门应当发挥统筹、调控、引导作用，但这种作用不能损伤而且应当是有利于促进地方发展的积极性、创造性和能动性。也就是说，实现国民经济又好又快的发展必须切实发挥好中央和地方的两个积极性。区域规划和政策文件的制定实施正是因为比较好的处理了中央和地方的关系，最大限度地发挥了两个积极性，才取得了两个方面都满意的效果，受到了两个方面的高度重视和积极对待。国家直接组织制定区域发展规划和政策文件，一方面直接把国家的战略意图注入了地方的发展思路之中，润物无声的对地方实施了宏观调控;另一方面又借助这个载体把高高在上的审批管理变成了躬耕于民的直接服务，自然而然的转变了调控方式。而地方直接参与区域规划和区域文件的制定，一方面提高了规划和文件的针对性、有效性，另一方面也增强了地方实施规划文件的主动性和扎实性，在有效发挥地方积极性的同时，有效解决多年来存在的“上有政策、下有对策”的问题。这就形成了上下联动、心往一处想、劲往一处使，共谋国家繁荣发展、共促国民经济又好又快发展的良好局面。实践证明，共同编制区域规划和政策文件是发挥中央地方两个积极性的有效手段，也是国家调控与指导地方科学发展的良好形式，有规划引导比没有规划好，由国家组织制定规划比地方自行制定规划好。我们要继续坚持开门编规划、写文件、订政策等良好做法，始终注重发挥多个方面的积极性，不断完善和创新区域政策。

三是坚持攻坚克难，科学把握促进区域协调发展方向和重点。制定区域战略和政策的目的是为了解决区域问题，而所谓区域问题就是制约和影响区域协调发展的一系列瓶颈和矛盾，其集中表现是地区差距过大问题，也就是说，促进区域协调发展就是要围绕解决过大的地区差距为中心进行攻坚克难。这些年，我们坚持“抓两头、带中间”的工作思路，从不同地区的实际出发，积极运用政策支持与体制创新等多种手段，统筹解决重点地区跨越发展与转型发展、外部推动与自我发展、提升效率与促进公平、脱贫致富与全面发展等重大问题，区域发展协调性明显增强。必须坚持这一思路，立足于解决突出困难和关键问题，促进区域协调发展，在方向和重点上，要特别注重这样几个方面:一是大力促进欠发达地区特别是贫困地区跨越发展，加速补齐地区均衡发展的短板，尽快缩小两极差距;二是充分发挥和培育地区比较优势，拓展地区发展潜力和核心竞争力，促进区域合理分工与一体发展;三是着力推进基本公共服务均等化，保障不同地区人群享有平等发展权利和创业机会，最大限度的激发全体人民自我发展的热情和动力。特别要指出的是，从不同地区实际出发进行攻坚克难，不仅使每一个区域规划和政策文件通区情、接地气，体现出明显的独特性和唯一性，不会形成相互重复雷同，而且也使之具有强烈的务实性和针对性，因而使之具有充分的含金量，这种含金量不会因为其他区域规划和文件的出台而形成削弱和抵消。

四是坚持改革创新，探索优化区域协调发展新路径。实现区域协调发展是一项长期复杂艰巨的系统工程，既有世界共同面对的难题，又有基于中国国情的特殊困难，因此促进区域协调发展的过程也必然是攻克难题、开拓进取的过程，必须始终坚持改革创新。这些年来，我们把改革创新作为促进区域协调发展的重要途径，努力构建和运用适宜载体、平台和机制，加强对关乎全局和区域发展的重要地区、重要领域和重要环节进行探索试验，不仅解决了前进路上的一系列羁绊，也形成了许多有益于整体的成功经验和做法。可以说，改革创新是这些年区域经济发展格局出现迅速变化的关键原因。促进区域协调发展仍然任重道远，随着形势变化，我们所面对的局面将更加复杂，需求也会更加多样，必须继续坚持改革创新的精神，努力探索优化促进区域协调发展的路径和方式，要加强重点地区的先行先试，特别是要打造和依托必要的试验平台，强化体现国际通行规则、发展规律和前进方向相关事项的探索实验，以积累经验、摸索道路、提供示范。重点地区的先行先试是分类指导的区域政策的关键内容，也是区域发展战略的重要举措。先行先试需要打破既有成规，这种打破成规不是对全国统一规则的破坏;先行先试需要给予试验平台特殊的试验权利，这种试验权利不是对试验平台所处地区的全面优惠，而是旨在形成可推广、可复制的经验。许多先行先试是在条件较好的发达地区选择试验平台开展的，把对这类试验平台给予的必要的特殊政策安排理解为是对较为发达地区的政策优惠是一种误解。

五是坚持远近结合，着力构建长效机制。促进区域协调发展要取得实质性进展，区域协调发展的良好成效要得以巩固强化，从根本上说都依赖于构建一套科学的制度体系，换言之，促进区域协调发展必须着力构建长效机制。这些年，我们立足于促进区域协调发展，从不同层面对构建长效机制作了一些探索，包括建立科学的规划编制计划审核程序、探索重大战略与政策的落实机制、推动建立区际间利益关系平衡协调机制、积极开展促进区域协调发展立法基础工作等，也取得了初步的成效。实践证明，相关体制机制较为健全的地方，制约区域协调发展的突出矛盾和问题解决的就比较好，区域发展的协调性也能够持续增强，从工作层面看，国家制定的相关区域的战略规划和政策文件落实的也比较好。但长效机制的建设难度较大，这方面的现实工作仍比较薄弱，我们要立足于解决当前紧迫问题和推动形成协调发展的长期趋向的有机结合，强化体制机制建设，着力构建促进区域协调发展的坚实制度基础。要认真总结近些年制度建设方面的有益经验和成熟做法，在战略层面加以完善推广;要继续围绕促进区域协调发展的一些重大问题进行理论研究和实践探索，努力在制度层面加以体现和规范。特别要加强促进区域协调发展的立法探索，逐步形成一套完整的区域发展法律法规体系。

总体看，实施国家区域发展总体战略、促进区域协调发展正处于一个重要的关键时期。我国经济长期平稳较快发展，经济结构不断改善，综合国力大幅提升，为推动区域发展向更加协调、更加平衡的方向迈进打下了坚实的基础，但促进区域协调发展仍然充满挑战和艰难。我们要看到，虽然区域增长的格局发生了革命性的转变，一大批新的增长区域特别是中西部地区的增长区域得以涌现，欠发达地区自我发展能力明显提高，区域发展的协调性不断增强，但我国区域差距仍然很大，地区间人均GDP、人均财政收入、人均拥有财富水平等实质性指标的差距并没有缩小，有些方面甚至还在扩大，推进公共服务均等化等重大问题还没有取得实质性进展;欠发达地区特别是贫困地区发展的基础仍然薄弱，发达地区转型发展的任务依然繁重;无序开发、恶性竞争的情况仍然存在，推进区域合作与联动、促进区域一体化发展面临诸多障碍;等等。在这种情况下，继续坚持实施区域发展战略，强化区域政策制定和实施的力度显得十分重要，否则这些年好不容易形成的良好局面就可能招致逆转。我们要看到，随着生产力的发展和人民物质文化生活水平的不断提高，促进区域协调发展的内涵不断丰富，要求不断提高，在着眼于缩小地区差距、推进基本公共服务均等化的同时，需要统筹考虑化解产能过剩、推进产业结构优化升级，治理“区域病”和“城市病”、加强经济社会发展与生态环境保护协调，推动地区发展、完善对内对外开放格局，促进固本强基、实现长治久安等重大问题，并进一步寻求制度和法规层面的体现和确认。相应地，工作内容越来越广泛、工作难度越来越大。我们要看到，各个方面对促进区域协调发展高度关注，寄予了很高的希望和期待。中央对新时期促进区域协调发展的方向、重点和主要任务作了明确部署，提出要坚持因地制宜、分类指导，继续创新和完善区域政策;各级地方党委政府高度重视实施区域发展战略，把制定和实施区域政策作为治区理政的基本战略理念;广大人民群众密切关注区域规划和区域政策文件制定实施，期望通过更加完善的区域政策享受到国家和地区发展的成果和实惠。我们还要看到，我们的工作中还存在着这样和那样的不足，特别是面对着新的形势和要求，思想认识需要进一步转变、工作方式需要进一步完善、操作机制需要进一步优化。要坚持正确的思路，找准薄弱环节，进一步加大工作力度，力争在促进区域协调发展的一些关键领域和重要方面实现新突破，取得新进展。

第一，力争在形成科学的区域协调发展衡量标准方面取得新进展。区域协调发展衡量标准的确定关系到我们工作的方向、重点和成效。这些年，从现实基础和发展要求统筹考虑，我们形成了衡量区域协调发展五个方面的标准，或者说五个方面的基本内容，即各地区人均生产总值差距保持在适度范围内、各地区人民群众能够享受大体均等的基本公共服务、各地区比较优势能够得到较为有效的发挥、不同地区间形成了优势互补互利共赢的良性互动格局、各地区人与自然的关系处于基本协调和谐状态。应该说这个标准体系仍然是大体适应当前的环境的。但是基于与时俱进和不断精细化的要求，同时考虑与经济社会发展的目标体系相衔接，衡量标准还要做进一步探索。具体地说，应努力在三个方面深化标准体系的研究并实现突破。一是注重全面性。要结合经济关系的日益复杂、社会需求的日益丰富等状况，进一步扩展区域协调发展的内容或要素。就未来一段时期看，是否考虑逐渐将涉及人均收入和财富、城乡协调发展状况、地区宜居程度、区域可持续发展能力等方面的内容作为衡量区域协调发展的标准。二是体现阶段性。要准确把握发展阶段的变化趋势和标志，不断优化促进区域协调发展的内容和内涵。推进中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化及其相互间的融合协调和互动是当前和今后一个时期经济社会发展的重要内容，它们理所当然地应该以适当的形式体现在促进区域协调发展的标准体系之中。党的十八大提出了建设中国特色社会主义的市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会文明、生态文明五位一体的总布局，这个总体要求的一些具体内容也应该分层次、分领域、分步骤，逐步体现在阶段性的衡量区域协调发展的标准体系之中。三是具有可计量性。指标体系越具可计量性越能准确衡量区域协调发展的程度，也越能发现存在的问题，从而找出工作的着力点。因此，尽可能的寻求指标化和可计量性，应成为形成科学的区域协调发展衡量标准的重要内容，在这方面要加强同统计部门和研究机构的合作。

第二，力争在增强区域政策精准性上取得新进展。区域政策是适应形势和环境变化的需要不断创新和完善的，总的方向是不断提高政策的精准性。近些年来，我们在这方面下了不少功夫，取得了长足进步。一方面，在实施四大板块战略的基础上，进一步细化区域政策指导的空间范围，精细化地把握区域板块特点，从而增强区域政策的针对性;另一方面，紧扣不同区域的比较优势和面临的突出困难与问题，提出差别化的发展思路和对策，增强区域政策的有效性。区域政策的精准化探索无止境，就当前情况看，这方面具有很大的空间，也存在不少薄弱环节，要着力在如下方面下功夫:一是更加注重整体衔接。总的说，区域政策是基于全局和体现国家意志基础上从某个地方实际出发做出的政策安排，一定要坚持好这一原则。在此基础上，要进一步把握好不同地区区域规划间的整体联系，使之在体现各自特色的同时相互衔接、有机统一，共同体现好国家总体战略导向和政策要求。二是更加注重政策组合。从某种意义上说，区域问题是一个地区经济社会发展的整体问题，而区域政策实际上也是各类政策在一个区域的综合体现，这些特点决定了各类政策要有机整合、相互衔接。要进一步注重制定和实施区域政策过程中各项政策的衔接，最大限度地发挥区域政策的功效，既要注重在解决同一问题上形成政策合力，又要注重运用组合政策来解决除缩小地区差距之外的其他问题，如化解产能过剩、抑制生态环境恶化等问题。三是更加注重空间优化。在细化区域政策的空间尺度的过程中，更加注重跨区域、次区域发展，更加注重跨界结合部发展，更加注重依托重点流域、重要通道的经济区带的发展。与此同时，还要进一步强化符合条件的重点地区的试验平台建设，充分发挥其在探索促进区域协调发展道路中的示范带动作用。四是更加注重市场规律。把握利益导向规则，探索建立适宜的平台和机制，充分发挥各类主体的主观能动性，形成共同推进区域协调发展的合力;坚持互利共赢原则，推动区域间的合作互动，促进区域一体化发展和全国统一市场的形成。

第三，力争在增强区域规划实施的有效性方面取得新进展。作为区域政策的载体，区域规划与政策文件贯彻落实的程度直接决定着促进区域协调发展的效果。区域规划等本身所具有的务实性、可操作性的特点，使其一定程度上具有了扎实贯彻的内生机制，但仍需要加强相关落实举措，进一步增强其实效性。这些年，我们为此做出了不少努力，要进一步明确工作目标，完善工作机制，力争在推动区域规划和政策文件贯彻落实方面取得更大进展。一是努力促进“一张蓝图贯到底”。区域规划和政策文件贯彻落实受到的最大影响可能是地方班子换届和主要负责人的更替，要推动建立完善的工作机制和强有力的保障体系，同时加强检查督促和分期评估，确保国家制定的区域战略的实施不因班子和人员变动受到影响。二是有效解决实施后继乏力问题。前强后弱、前紧后松往往是区域规划和政策文件贯彻实施过程中的一个通病，对此要有足够的认识，并采取有效的对策。要加强区域规划和政策文件的中期评估和修订，增强区域政策的鲜活性和实用性，从而强化区域规划和政策文件的可持续执行力;要健全规制，把实施国家重大区域发展战略纳入地方政府政绩评价和干部考核机制，强化实施区域规划和政策文件的责任心与创造力，提高区域规划的约束性。三是推动强化部门落实规划政策的积极性。强化区域规划和政策文件相关内容的部门责任分工，明确落实主体和时限;充分发挥部际联席会议的协调促进作用，推动部门积极履行相关职能，落实重大政策举措;将部门落实相关区域规划和政策文件的情况及时向国务院报告。四是切实做好规划适时调整修编。注重已出台的区域规划和政策文件贯彻实施与环境变化、需求变动的衔接，结合中期评估进行修订，适时调整相关内容，提出新的政策举措。

第四，力争在探索区域良性互动机制方面取得新进展。区域良性互动是区域协调发展的重要表现，也是促进区域协调发展的有效机制。推动区域间的合作互动和一体发展是区域政策的一个核心内容，这些年，在一大批区域规划和政策文件的强力推动下，顺应区域一体化的发展趋势，区域合作深入展开，良性互动的格局初步形成。区域良性互动不仅有利于促进区域协调发展，也有利于增强国民经济发展的后劲和整体竞争力，要进一步健全机制，推动区域良性互动向纵深发展。一是建立有利于区际良性互动的体制框架。加强区域行政管理体制创新，推动行政区和经济区融合，促进资源要素在跨行政区范围调动、配置和流动。推动建立多层次的区际合作协调机制，促进在重大区域问题上的协商解决，推进重大跨地区项目的合作共建。推动形成区际间的对口协作和发达地区对欠发达地区的对口帮扶机制，促进地区间一体发展和共同富裕。二是健全有利于区际良性互动的利益平衡机制。要抓住重点环节，推进形成区际利益平衡机制，促进区际良性互动和协调发展。要建立跨地区投资、产业转移等重大事项利益分享机制，促进区际间产业有序承接转移和“飞地经济”加快发展。以跨省区流域为重点探索市场化的生态补偿机制，引导上下游地区协调发展、一体发展。健全稀缺资源、重要农产品等的价格形成和补偿机制，有效平衡输出地和输入地利益关系。三是形成有利于区际良性互动的法律环境。进一步清理并坚决废止各种不合理规定，打破地方封锁和行政壁垒，促进生产要素在区际间的自由流动。加强法律手段和经济手段的有机配合，发挥地区比较优势，促进地区间的合理分工，实现优势互补、互利共赢。

第五，力争在推进重大区域问题创新试验方面取得新进展。重大问题的创新试验是促进区域协调发展的重要途径。这些年，我们围绕解决重大区域问题，选择一些条件较为成熟的地区搭建试验平台，进行先行先试，取得了良好成效，也积累了丰富经验。面对着日益复杂和广泛的区域经济问题，要继续推进重大区域问题的创新试验。党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署为我们开展重大区域问题的创新试验指明了方向，也提供了极为有利的环境。总结以往的经验，下一步的工作着力点要突出这样一些方面。一是充分体现前瞻性。要紧扣促进区域协调发展的总体方向和战略目标，充分利用已有的创新试验平台，适时搭建新的功能平台，就一些处于前沿、具有较强不确定性、存在较大风险的重大问题和重点领域进行探索。当前，要特别注重在建立区际间利益平衡格局、形成区域协调发展机制、统筹城乡发展、深化内外联动等方面进行探索试验，力争取得突破。二是注重形成可推广经验。探索试验的目的是为了推广实施。促进区域协调发展的各类创新试验要注重与国情区情的紧密结合，具有超前性而又不超越历史发展阶段，需要有创新性而又不苛求现实条件。各类创新试验形成的做法和经验要有利于解决促进区域协调发展面临的共性问题，要务实管用，具有可操作性。三是着力打造国际化通行规制。形成国际化的管理和运行规制是创新试验的一个基本方向。促进区域协调发展的创新示范一方面要立足中国国情，另一方面要体现国际视野，把握国际要求，积极学习和大胆借鉴国际先进经验，努力形成具有国际水平和竞争力的管理体制、运行机制和发展模式，实现中国特色与国际通则的有机统一，促进我国更加全面的融入经济全球化和区域一体化进程，更加充分地利用两种资源和两个市场，更好参与国际竞争与合作，赢取更大发展利益。