我国基础设施建设急需采用PPP模式

一、PPP模式简介

(一)定义。

PPP是英文Public Private Partnerships的缩写，通常翻译为公私合作伙伴关系(简称公私合作)。由于早期人们对PPP的认识来源于项目融资，所以，早期人们对其定义也是基于融资角度下的。随着对PPP研究的不断深入，人们对PPP的认识也由项目融资发展为目前的管理视角。为此，笔者和贾康老师在2009年从管理角度给PPP进行了定义，即:公私合作伙伴关系(PPP)是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。在把PPP作为项目融资时期，是将其与BOT、BT、BOO等并列看待的，现在是将PPP看做包括诸如BOT、BT、BOO等与定义相符的诸多形式的管理模式。

(二)特点。

融资是PPP模式的一个突出特点。PPP早期就是作为一种项目融资模式被大家所熟知的，因此，利用PPP为项目进行融资是较常见的。无论是英国、法国还是澳大利亚，他们通常都是在利用PPP模式为基础设施项目进行融资。在融资模式下，政府从私人部门购买的是一项资产，而在管理模式下，除购买资产外，政府还要根据相应的合约购买一整套的服务。这就是融资与管理的本质区别。

风险分配是PPP的另一个特点。一般融资项目风险分配的原则是按责任划分，谁的责任谁来承担风险。而在PPP模式中，风险分配原则是按承担能力来划分的，谁最有能力承担某个风险，或者说，谁最有能力控制某个风险，那么这个风险就由谁来承担。这种分配的好处是使项目总体风险最小化，不足之处是，由于合作双方都想最小化自己的风险，只有在一定的约束条件下才能实现上述风险分配方式。

利润可控制(调节)是PPP的第三个特点。利润分配的一般原则是谁承担风险大，谁就分享利润大，在PPP作为融资模式时也是这样分配的，政府公共部门与私人部门共同分配利润。而在PPP管理模式下，政府不再从项目中分享利润，而是对私人部门的利润进行控制或调节。如果私人部门从一个PPP项目中所获得利润较低可能导致合作失败时，政府会根据合同要求对其进行补贴，相反，如果私人部门从一个PPP项目获得超额利润时，政府可根据合同约定控制其利润水平。

可持续是PPP的第四个特点。一个PPP项目一般时间在15～30年的持续时间，特别是基础设施项目。基础设施的这种可持续性可以有效实现其成本的代际分担，正是这种分担大大减轻当代人承担未来基础设施的建设成本的负担。

二、基础设施存在的突出问题

我国经济经历了长达三十多年的高速发展。在这个过程中，基础设施供给起到非常重要的支撑作用。如果没有及时跟上的基础设施供给，很难保证这一阶段经济的快速发展。然而，在提供巨大的基础设施过程中，成绩虽然是明显的，但其问题也是非常突出的。

问题一:投资主体单一

政府之所以是基础设施投资的投资主体是由其特征所决定的。第一，基础设施的自然垄断性不可能完全由私人来投资;第二，基础设施的公共产品性质也会导致私人资本不愿参与基础设施投资;第三，基础设施一般投资巨大，收益甚微，这也是私人资本不愿投入的原因之一;第四，基础设施是社会、经济发展的基础保障，因此提供基础设施是政府基本职责之一。基础设施产品由政府提供，但不一定由政府投资建设。

问题二:地方政府变相担保

由于基础设施投资需要巨大投资，虽然财政资金投入也在每年增长，与巨大的投资需求相比，显得杯水车薪。基础设施项目融资虽然有证券(股票和债券)、信托等方式，但主要方式还是银行贷款。银行在向基础设施项目提供贷款时往往要求政府提供担保，而按照现行法规规定，各级政府不得向银行提供担保，因此，在实际工作中，一些地方政府通过慰问函等方式向银行提供变相担保。当然，虽然目前部分项目也在尝试采用PPP模式，但是在具体操作上还有待进一步规范。

问题三:地方政府债务规模膨胀

目前，我国地方政府债务超过10万亿元，被炒得沸沸扬扬，而这些债务主要是由于地方政府承建基础设施，通过其投融资平台向银行贷款、发行债券等所形成的，除此之外，还有通过中央代发债券及向国外金融机制贷款所形成。除这些直接债务外，还存在一些地方政府间接担保所形成的间接债务，如安慰函等。高额的地方债务给地方财政形成巨大的压力，从而对地方经济发展形成一定的不利因素。

问题四:过度依赖土地财政融资

一段时期以来，地方政府通过土地收入为基础设施建设融资成为一个非常重要的资金来源渠道，而这种过度依赖土地获得财政资金的方式被形象地称为土地财政。由于基础设施投资巨大，离开土地很难融到政府所需要的巨额资金，迫使政府不得不通过土地拍卖或向银行抵押的方式获得资金。由于土地的稀缺性，这种通过土地融资的方式已经逐渐暴露出它的局限性。加之房地产调控力度的加大，土地财政已经无法满足地方政府对基础设施的投入。

问题五:重建设轻管理现象严重

重建设轻管理是我国基础设施领域长期以来一个普遍现象，由于基础设施建设成本较高，特别对于那些维护成本较大的基础设施，如果不能明确责任，建成后会在较长时间内不能发挥作用，个别基础设施就直接推倒重建。其根本原因是只有人负责建设，没有人负责管理，更没有人为此承担责任。其实，重复建设也是我国基础设施建设中的另一个重大不容忽视的问题。

三、适合基础设施的PPP模式有哪些?

目前，人们对PPP的研究仍然在不断探索阶段，而对PPP的分类仍没有一个严格且统一的标准，不同地区、不同机构、不同专家都有不同的划分方式和划分标准。从实践来看，PPP的形式具有多样性，很难用几种有限形式来概括。但具体到基础设施来说，可能有这样几种划分标准，一种是根据基础设施的形态来划分采用什么样的PPP模式，另一种是根据基础设施的终端消费者是否付费来划分采用什么样的PPP模式。所谓基础设施的形态就是指新建基础设施或者是已经建成的基础设施，而在已经建成的基础设施中又分为扩建和重建两类。对每种形态的基础设施都有相应的 PPP模式，诸如 BOT、BOOT、BOO等。下面我们重点介绍一下按终端消费者是否付费划分的PPP模式，这是英国通常采用的划分标准。

(一)使用者付费。

使用者付费是指谁使用基础设施就由谁来付费，根据使用量多少决定付费金额。这类基础设施项目在英国统称为特许经营的PPP模式，主要包括BOT、BOO和BOOT等类型。如我们常见的高速公路、轨道交通、自来水等通常采用这种类型。

使用者付费项目分为三种情况:

第一是项目自身通过向使用者收费就能产生较好的经济效益的项目。这类项目通常只需要向使用者收费就能完全收回投资并获得较好的投资回报，一般来说，这类项目都具有自然垄断性，如何确定其价格的形成机制是成功实施PPP的关键因素。

第二是项目自身通过向使用者收费不能产生较好经济效益的项目。由于这类项目自身现金流较小，只能通过财政补贴的方式才能使项目正常运营。

第三是项目本身具有较多的不确定性。例如高速公路，一些高速公路在刚开始可能因车流量小而无法实现收益目标，当经济发展到一定程度，车流量会增加，不仅实现预期目标，还可能会大幅度提高未来收益。对于这类项目，政府会在其低收益时期给予相应的补贴，而当达到一定程度就不再补贴，但是如果高到一定程度后，政府还会给予合理的调节。

(二)政府付费。

政府付费是指没有确定的使用者或本身就是政府应当法定提供的基本公共服务，只能由政府利用税收资金向生产者购买服务。这种方式在英国被称为私人主动融资(PFI)的一种PPP模式。例如学校、医院等就可以采用这种PPP模式。这种模式的核心是私人部门负责结果(或成果)，政府根据私人部门提供的最终结果付款，而其产生过程全部由私人部门负责管理。项目的全部成本和投资都是事前通过合约所确定的。我们也会将这种方式称为政府购买服务。

需要说明一点，政府付费与我们目前所做的BT是有较大区别的，我们的BT项目只做了具体的硬件设施或建筑，而PFI不仅仅有硬件的建筑还包含有相应的服务。像教育、基本医疗、养老等。在时间上，我们一般只是3～5年，而PFI一般在25～30年。BT只能在短期内缓解财政支出压力，而PFI能够在较长时期内缓解财政支出压力。

四、基础设施采用PPP模式的保障机制

我国未来要想保持高经济增长态势，必然离不开基础设施的投资，而基础设施投资仅仅依靠财政资金是远不够的，从国际经验看，通过PPP模式建设基础设施是一个成熟的模式。PPP模式比较复杂，涉及多方利益，如公众利益、投资者利益、公共部门利益等，如何协调三方利益是成功实施PPP的关键。因此，要想成功实施PPP模式，必然需要建立一个较为行之有效的保障机制。

(一)制定法律、法规。

制定完善的法律、法规是私营部门资本进入基础设施的保障。基础设施不仅投入大，而且期限长，私营部门资本在进入这样的项目时会考虑进入后的风险，如果没有相应的法律、法规作为保障，就会成为他们进入基础设施的一个障碍。由于PPP涉及面较为广泛，建议应由全国人大制订私营部门资本进入基础设施法，以提高社会资本参与基础设施的积极性，进而推动我国PPP项目的发展。

(二)明确政策。

PPP项目需要多方面的政策支持，如财政、税收、金融等，对于采用PPP模式的项目应当给予相应的政策支持，只有明确的政策支持，才能吸引更多私营部门的资金投入到基础设施项目。一个PPP项目都有一个较长的周期，不同的时期会需要不同的政策支持，如一个基础设施项目在建设期、运营期和转让期都分别需要不同的税收政策给予相应的支持。

(三)加强管理。

如果在基础设施中广泛采用PPP模式，离开严格管理是很难实现的，可以说管理是成功实施PPP的基础。从英国、澳大利亚等国家推广PPP的经验看，政府应通过设立相应的管理部门来加强对PPP项目的管理。英国是由设立在财政部下的基础设施局负责PPP项目的实施的，该局负责出台PPP的政策、法规，同时也对基础设施项目进行审批，决定是否采用PPP模式。为了加强PPP项目管理，我们认为，应在财政部设立或委托相关部门承担PPP项目的管理职能。管理职能应包括:制定PPP项目相关政策、实施指南、项目决策、评估、发布项目信息、监督管理等。

五、小结

虽然我国之前已有不少项目采用了PPP模式，由于诸多因素导致部分项目没有达到我们所想达到的目的。为了提高我国基础设施建设水平，使我国经济持续保持健康的发展速度与质量，通过PPP模式建设基础设施已经是迫在眉睫的事情。同时也可借助亚行在推行PPP模式的机会，加强我国PPP模式推广的机构、法制、制度、机制的建设，为基础设施成功采用PPP模式打下良好基础并获得宝贵经验，进而推动我国城镇化进程。