代课教师清退政策研究述评*

宋新蕾 岳 伟

(华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079)

一、研究背景

有关代课教师的清退政策这个概念的出现是近几年的事,但很快引起了包括教育学、社会学、经济学、法学等多个学科的广泛关注,并且有关学者从不同的学科、不同的角度对代课教师群体的清退政策进行了研究。国家政府作为管理者考虑到学生利益,更关心提高教育质量、提高教师素质;学者作为观察者更关心清退代课教师后,当地空缺的教师岗位无人顶替,主张代课教师清退不要一刀切;新闻媒体出乎一致地同情代课教师,并大肆渲染某些代课教师的低工资与贫困窘况,用“最美、坚守”等词形容代课教师,更关注代课教师的补偿问题;代课教师认为清退已成事实,更关心能否有尊严地离开工作岗位以及自己被清退下来以后的出路、生活保障和善后安置工作。从上面各种各样的关注点,不难看出代课教师清退政策执行的难度和出现的问题的复杂程度。

更重要的是,妥善、合理解决我国代课教师尤其农村地区的代课教师问题关系重大,因为它绝不仅仅事关几个或几百个代课教师的工作和生活问题,而是直接关系到农村义务教育甚至整个国家的教育健康持续发展的问题。就现阶段来看,我国代课教师清退政策在执行过程中出现了许多值得我们注意和深入探讨的问题,比如政策制定的价值取向问题、公平问题、弱势群体保护问题等,这些问题甚至会影响到社会的稳定与和谐。正因为有如此重大的现实需要,研究代课教师及其政策的相关问题便具有非同寻常的意义。

二、研究概况

就国内的研究来看,对代课教师这个群体的关注由来已久,早在建国初,国家鼓励集体办学,出现了大量的民办教师,其高峰是在1975年,当时全国大约有700多万民办教师。据相关资料表明:2000年左右,我国的民办教师清理和转公的各项工作基本完成。因为从1985年起为保证义务教育的教师质量,教育部开始在全国采用民办教师转为公办教师或者直接清理不合格的民办教师等多种办法,并且要求以后不允许再出现民办教师。此后,由于各地的教学需要,又招聘各种代课人员,但由于2000年开始国家不允许招聘民办教师,所以这些代课人员被统称为代课教师。实际上,当时人们将代课教师与民办教师等同,即使现在也没有统一的、官方的、具体界定代课教师的严格概念。其实,人们早已对代课教师开展了大量的研究和讨论,其涉及的内容包括代课教师定义的判定、历史贡献、归因政策文本分析等。

针对代课教师清退政策实施的研究是从2001年开始的,因为2001年国务院在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》文件中,第一次正式提出坚决辞退和逐步清退不具备教师资格的人员和代课人员,此后全国各地先后开展了代课教师清退工作,而在工作执行过程中出现了这样或那样的问题,引起了相关部门和人员的注意。尤其2005年底,国内各大媒体空前集中地报道了农村代课教师现象,以《甘肃日报》和《南方周末》为代表,对甘肃省代课教师现状的报道影响很大,使得代课教师清退问题再一次引起社会各界的极大关注。2006年教育部表示对尚存的44.8万名代课教师将在三年内进行全部清退,从2008年开始各地开始了实质性动作,除了广东、重庆两地外,其他各地均采取一刀切的清退政策(即所有代课教师一律清退,并给予一次性补偿),但由于代课教师群体多样性,并且补偿的数目过低等一系列复杂原因引起了代课教师群体的不满,更有多地被清退的代课教师群体上访、频频上访,甚至被有些地方政府列为几大不稳定因素之一和年度重点解决的问题或民心工程之一,这也引起了包括政府、学术界、新闻媒体和法律界等社会各界对该政策的关注与研究。目前对代课教师清退政策的研究主要集中于以下几点:

(一)关于被清退的代课教师群体身份定性的研究

截至目前,从国家层面来讲,国家或者教育部出台的文件里从来没有对代课教师的临时性作出明确要求,这导致各地对代课教师的身份性质理解呈现出多样性的特点,并导致关于被列在清退之列的代课教师身份的定性认识分为了截然相反的两个阵营。其中,包括绝大多数媒体在内的一方认为:当年在农村教育经费紧张、师资缺乏的情况下,代课教师以极低的工资和无私的奉献精神几十年如一日地坚守在教学岗位上,为国家的“两基”和“普九”做出了不可磨灭的贡献,理应被尊重、被承认、被赋予教师的身份。与此相反,另外一方认为:就是因为长期以来人们没有把代课教师作为一个临时性的顶替教师来看待,而是在无形中认为代课教师与学校之间存在一种沿袭民办教师管理制度的长期劳动合同关系,也正是在这种错位的历史认识下,“使人们认为政府在特定的条件下应该承认代课教师的合法性,并将其转为正式在编教师,或者给予代课教师同等待遇”[1]。

另外,还有一部分学者从法律的角度来为代课教师群体的身份定性。相当多学者认为我国的《劳动法》也同样适用于代课教师群体,只要他们连续在同一单位工作满十年以上,且本人并不要求离开,那么“就应该按照《劳动法》的规定,继续保持聘用关系直至其退休为止”[2]。但首都师范大学教授、首都教育政策与法律研究院院长劳凯声认为这种说法不准确,他指出:“《劳动法》规定调整的对象是劳动用工人员,而不适用学校的教师。”因为在我国尤其农村地区很多代课教师一般都是被学校或当地村民直接聘用,而学校作为一种国家事业单位,与一般意义上的劳动用工单位不同。薄建国进一步指出:“农村相当多的代课教师的聘用都是由各个学校随意决定的,这与《教师法》、《教师资格条例》的相关规定相矛盾,而且是否适用在理论上和司法实践上也并不清晰。”[3]

(二)关于代课教师能否全面清退的可行性研究

关于现阶段是否是清退代课教师的最佳时机的争论并未达成一致。教育部相关人士表示:大量代课人员长期存在,与《义务教育法》《教师法》《教师资格条例》等政策的初衷相反,不仅危害学生利益,也严重影响农村教育的水平,而且是教师专业化、制度化的障碍,因此清退代课教师是社会的需要更是历史的必然。另一种观点认为:无论何时何地都需要代课教师,在国家的宏观制度安排不可能立即调整的情况下,当务之急是解决代课教师的眼前之困,清退政策应该是最后的手段。学者杨耀忠认为,代课教师群体的存在并不是完全不能接受的。周大平也同样认为代课教师在发达国家也同样存在,问题的关键在于“借鉴国外关于代课教师评聘及待遇的经验”[4]。刘国丽基于代课教师的道德模范作用,在其文章中指出“代课教师有其继续存在的合理性和现实性”[5]。

(三)关于代课教师清退方式方法的研究

关于这方面的研究比较普遍,华中师范大学的硕士研究生熊英在其硕士论文中指出:“由于国家并未出台具体的清退政策,因此造成不同地区在执行该政策时大不相同的路径,分别有置之不理型、大范围转正型、大范围清退型、逐步消化型。”[6]而大部分地区是采取逐步消化的方式解决代课教师清退问题的。这与学术界的意见也几乎一致,基本都主张在增加对教育财政投入的基础上,反对对代课教师的清退工作“一刀切”。通过分流政策渐进式地解决该问题已经成为主流。其中,对分流政策论述比较典型的是雷万鹏和陈贵宝,他们在基于对中国中西部六省农村代课教师调查的实证研究上,提出按照代课教师的年龄和精力分两类处理,具体为:“对于年龄在45岁以上的代课教师予以清退,同时综合考虑他们的学历、工龄等对这部分代课教师群体进行补偿;年龄在40岁以下的代课教师,通过公开考试公开录用一部分,剩余的不合格人员在限定时间内予以清退并补偿。”[7]庞丽娟在其论文中进一步指出:由于现实需要,代课教师在短时间内不可能彻底清退,而且在代课教师分布较多的贫困、边远、农村地区,地方财政已难以妥善解决代课教师问题,因此建议“建立妥善解决代课教师问题的经费保障制度,并建立监督问责机制与激励机制”[8]。姜霞从法律的视角提出:“鉴于被清退的代课教师在法律上的不利地位导致其自身合法权益被不合理侵害,从而引发了众多法律纠纷,主张建构教育仲裁制度对其进行特别的权利保护。”[9]

(四)关于代课教师清退政策执行中暴露出的问题研究

这方面分析比较全面透彻的是华中师范大学教育学院的岳伟教授,在其《关于代课教师清退政策的理性分析》的文章中指出“个别地方出现‘边清边聘'的现象、‘一刀切'造成地方师资缺口、清退政策缺乏人性关怀”[10]等方面的问题,很值得深思。除此之外,王成龙指出:关于代课教师的社会保障滞后带来了巨大的社会安全隐患,比如“强行清退的政策容易引起民众的反感和怨气,导致‘集体上访'等问题,影响社会和谐与稳定,而且师资的匮乏将可能直接引发辍学率新的反弹,导致大量农村儿童失学”[11]。

(五)关于代课教师清退政策执行困境的归因研究

对于代课教师清退政策遭遇执行难的障碍因素分析,目前研究者们的意见不尽相同,但有一点已经达成共识,那就是代课教师有其存在的必然性,因为只要在编教师因事、因病等不能来校上课的情况存在或者农村偏远贫穷地区师资缺乏等问题得不到解决,代课教师的清退政策都是纸上谈兵。也有学者指出政策的制定和执行不够人道和人性化才是真正的原因,比如补偿标准过低、后续社会保障安排不到位等,这样势必会使政策的执行效率大打折扣。此外,有些学者通过实证研究发现代课教师群体实际上是存在“多元分化”这样一个特点,而政策的制定者又较少考虑代课教师自身的需求与幸福,因此大多数地方制定的解决方案不一定与农村教育的实际相符。还有学者从政策分析的视角对清退政策执行迟缓的原因进行了探讨,比如杨润勇认为其阻力主要是受“代课教师群体与地方教育主管部门等利益相关者、舆论媒体对代课教师的广泛‘同情'以及政策实施的较大代价”[12]等因素的影响。除了以上几方面的原因,还有一点也需要引起我们的注意,如沈伟在文章中指出“财政不足才是关键因素”[13],他把重庆、广州的成功探索与甘肃的失败案例进行对比,发现二者的区别之处就在于前者市财政、省财政在解决代课教师清退政策时进行了大量财政支持与投入。

(六)关于清退代课教师后产生后续问题的研究

1.关于对被清退代课教师补偿问题的研究。虽然补偿代课教师应该毫无疑问成为国家责任的问题,如有学者认为:“国家应对被清退代课教师进行统一赔偿,形式并不局限于赔偿金,例如可以根据年龄差异给予社会保障或提供就业途径”[14];但在补偿标准方面产生了分歧,有些地方按年龄按《劳动法》进行计算,有的地方按照当地最低生活保障标准计算,还有些主张按当地教师的平均工资水平、考虑代课教师的工作年限,制定出赔偿的计算方法,比如王根顺主张“政府应给这些代课教师拨付一定的补偿金,具体数目应不低于目前当地公办教师和代课教师工资差额与代课教师教龄的乘积数”[15],朱永新表示“对那些接近退休年龄的代课教师理应拨付足额养老金或给予退休待遇”[16]。

2.关于清退政策实施后偏远特殊地区所需教师来源的研究。关于这方面的研究主要分为截然相反的两派:官方认为进入教师岗位必须遵从国家有关规定,必须符合同时具有教师资格证和参加教师公开招聘成绩合格两个条件,所以坚持分批次完全清退代课教师,然后由公派教师顶替。教育部发言人以国家实施的“特岗计划”“免费师范生”等计划来表明,“优秀师范专业毕业生不断补充到农村中小学中去,完全可以为农村师资提供稳定的来源保障”[17]。而民间的大多数学者和新闻媒体则质疑,主张应该就地取材,降格聘用当地代课教师。因为与外地调来的公派教师相比,本土的代课教师无论在教学环境适应上还是在心理适应上还是在与当地的学生、家长的沟通能力上都有着较大优势。“优先选聘当地代课教师,将其转为公办教师,不仅可以调动现有代课教师的工作积极性,而且可以稳定农村师资队伍,解决贫穷地区长期以来的师资短缺难题。”[18]

(七)关于代课教师清退政策指导思想的研究

对于清退代课教师政策执行的指导思想或者立足点的研究,这方面的文献并不多,比较有代表性的观点有三种:第一种观点可以称之为理性型。持这种观点的人认为在执行代课教师清退政策时要将理性放在首位,对农村代课教师群体可以同情、也可以理解,但同情和理解并不能代替理性的教育政策,“过分”的同情势必会影响清退政策的落实。“降低教师专业标准以迎合农村代课教师偏好的做法不可避免地对学生、家长和社会带来伤害。”[7]第二种观点可以称之为道义型。就如联合国教科文组织农村教育研究与培训中心专家袁桂林所言:“如果只是把教师整体上的供大于求作为清退政策推出的动因,那是不妥当的。”[4]因为代课教师凭借自己的知识、觉悟、良心等宝贵品质执教农村,体现了这个群体为农民、农村服务的价值,而我们现在的政策却较多考虑教师质量标准,几乎不考虑代课教师的需求,以这种自上而下的视角制定出来的清退政策客观上对代课教师的人生信仰造成伤害,也势必不符合我国农村基础教育的实际。除此之外,基于道义的视角甚至有不少专家学者对教育部在文件中使用的“清退”二字进行了质疑和批判。其中易中天也对教育部的代课教师清退政策表现出了极大的关注与担忧,并在其“博客”上表示“清退”充满了贬义、歧视的味道,认为“把责任完全推到代课教师身上并让他们承担后果是不公平的”[19]。第三种观点可以称之为兼而有之型。比较有代表性的是陈伟强,他认为人们需要从理性和道义双重角度来认识代课教师清退政策的理想与现实,“代课教师退出历史舞台是历史发展的必然,但这种必然性并不一定会演变为‘代课教师短时间内全面清退'。要保证清退目标的实现,政府必须加固政策的道德基础,人性化地执行刚性的政策,从道德关怀的视角来完善相关措施,以公平正义的态度来补偿做出过贡献的代课教师。”[20]

三、对现有研究的评价

(一)现有研究的主要特点

1.文献种类多种多样:既有理论研究,又有实证研究。虽然硕博论文和专著方面关于代课教师清退政策的研究还是空白,但社会各界通过期刊论文、新闻报道、代表提案、博客等媒介已经把该问题的探讨推入更深层次,而不仅止于对政策文本的解读。

2.研究主体不一而足:关于代课教师清退政策的研究主体几乎涉及社会各界人士。国家政府高度重视代课教师清退政策的解决,出台文件、条例为政策的执行提供指导,并且针对清退政策中出现的各种问题组织相关人士到广西、甘肃、宁夏等偏远地区深入一线进行调研活动。新闻媒介利用自身优势深入细致报道清退工作,其从当地发回的报道一次次引起社会的极大关注,对政策的研究起了巨大的推动作用。社会知名人士包括学者、教育家、人大代表在内,都为妥善解决代课教师清退问题献言献策,发出强有力的声音。

3.研究角度不拘一格:对于代课教师清退政策的研究角度可谓百花齐放、百家争鸣。有从教育学角度研究代课教师清退政策执行后,包括学生、当地教育水准等在内的各方面的问题;有从社会学角度探讨鉴于代课教师群体对教育事业的历史贡献,出于维护社会稳定和正面社会影响性为其提供合理的社会保障;有从法学角度主张为保护代课教师合法权益不受不合理侵害为其建立教育仲裁制度,并且按《劳动法》相关规定予以被清退代课教师合理赔偿。

4.研究贡献值得关注:目前关于代课教师清退政策方面的研究成果很多,尤其关于清退政策执行方式方法方面的探讨值得关注,比如,华中师范大学教育学院的雷万鹏教授通过田野调查,发现代课教师存在“群体多元性”的特点,很大程度上也正是因为这一点导致现行的“一刀切”清退方式在执行过程中遭致很多人的反对,基于此他提出实行“农村代课教师分流政策”。这种解决方案在现实中得到了很多人的响应、获得好评,也为以后代课教师问题的解决提供了一条有建设意义的方案。

(二)现有研究的局限与不足

1.缺乏对保护代课教师群体伦理学意义的重视。现有的研究很少关注作为被清退的对象——代课教师群体的需要和幸福。其实每一项政策或者制度的制定和出台都内含某种伦理精神和道德价值,也只有符合伦理精神的政策或制度才能称得上“好”政策、“好”制度。从目前的研究成果来看,大多着眼于政策的效果研究,关注更多的是如何使这项清退政策更顺利地被执行下去,忽视了对政策对象的考虑,即对处于弱势地位的代课教师的人文关怀与人道帮助。

2.研究面广但深度不够。没有深入剖析代课教师清退政策实施过程中产生问题的制度根源。长期以来,对清退代课教师政策执行过程中出现的众多问题多集中于表面的论述,只是从宏观角度进行宽泛的论述,把所有的归因都集中于财政投入不足这一点上,其实一项政策执行顺利与否,与其他方方面面的配合分不开,理应统筹考虑人事制度、社会保障制度、法律制度和政策评估、监督机制等方面。

3.缺乏对政策制定和执行的立足点的理论论证。代课教师清退政策的实施能否取得彻底解决代课教师问题的理想效果,其关键在于解决该问题过程中的立足点是否正确。如果政策的制定不考虑代课教师群体的需要,如果各地各级政府在执行时只是为清退而清退,产生违反人道主义和不合乎人性的行为,那我们整个社会的稳定和民族的凝聚力都将受到威胁和瓦解,不利于社会和谐。而我们目前的研究多着眼于如何一次性清退所有代课教师以扔掉这个沉重的包袱,忽视了对政策制定的理论前提和价值取向的探讨。

(三)未来研究展望

任何一项政策从制定政策方案到正式政策的出台,从一定程度上说都是一个价值选择的过程,因为在政策制定过程中决策者的价值观伴随着政策形成的全过程。代课教师政策也不例外。因此,在有关代课教师的政策决策制定与实施之前首先必须确定政策的价值取向问题。代课教师政策作为一项教育政策,有必要确立教育学的立场,同时教育与价值之间的密切联系又决定了教育政策制定必然关涉制度伦理。正如张烨所指出的那样,“教育制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点,教育政策分析必然关联制度伦理。”[21]他认为制度中正义价值和伦理的丧失,使制度成为了强迫的工具,“正因为如此,在民主、自由日渐充盈的今日社会中,对制度伦理的关注,尤其是对制度本身是否符合正义伦理的考量,应该是目前我们强调的制度伦理的主要内容。”[21]所以,从制度伦理的角度审视教育政策的制定与执行,势必会成为分析代课教师政策的一种有价值的视角。

总体而言,不同价值取向、不同立场的教育政策分析者,对实际教育问题的敏感性、对教育政策问题的确认、对教育政策方案的选择以及教育政策的执行、监督与评估,都有各自的价值立场与分析视角,如政治学家偏向价值最大化,行政人员偏向行政效率,公众偏向公平与正义,等等[22]。但是,目前关于代课教师政策的研究多局限于就表面问题谈解决,正如美国学者拉尔夫·基尼所指出的,“把重点放在选择方案上的做法是一种局限于根据政策情况进行思维的方法,这是一种反应式的而不是前瞻性的方法”[23],这种短期视角没有就政策本身的科学性和伦理性进行论证,没有从长远角度深入分析问题产生的关键影响因素。因此,对代课教师政策制定和未来解决方案的确定试着从制度伦理角度予以考量不失为一种解决代课教师问题的新思路。

[1]安雪慧,丁维莉.代课教师:合理存在还是应该清退——兼论代课教师规范管理制度[J].教育研究,2011,(7).

[2]中华人民共和国劳动合同法[EB/OL].中华人民共和国劳动和社会保障部网:http://www.molss.gov.cn/gb/news/2007-06/30/content-184630.htm.

[3]薄建国.代课教师的政策与法律问题[J].江西教育科研,2005,(4).

[4]周大平.调研代课教师问题的背后[J]望,2010,(38).

[5]刘国丽,苗志军.农村代课教师存在的合理性探析[J].现代教育科学,2011,(4).

[6]熊 英.关于代课教师的现状、问题及对策研究[D].武汉:华中师范大学,2012.

[7]雷万鹏,陈贵宝.论农村代课教师的分流政策[J].华中师范大学学报:人文社会科学版,2008,(1).

[8]庞丽娟.进一步妥善解决代课教师问题的政策建议[J].教育科学,2010,(1).

[9]姜 霞.从代课教师清退纠纷的解决谈教育仲裁制度之建构[J].学海,2009,(4).

[10]岳 伟,柳刘迪.关于代课教师清退政策的理性分析[J].中国教师,2012,(15).

[11]王成龙.教育政策执行过程的利益相关者分析——以代课教师清退政策为例[J].社科纵横:新理论版,2012,(2).

[12]杨润勇.农村地区“中小学代课教师”政策终结的障碍因素分析与思考[J].教育理论与实践,2007,(17).

[13]沈 伟.教育政策制定过程分析:渐进调适的视角——以代课教师清退政策为例[J].教育发展研究,2010,(Z2).

[14]刘梦羽.给30万代课教师一个说法[J].中国报道,2010,(3).

[15]王根顺,张 洁.由“清退”引发的对西部地区农村代课教师问题的再思考[J].调研世界,2008,(1).

[16]朱永新.解决农村代课教师问题的对策建议[J].教育研究,2007,(9).

[17]庞丽娟,韩小雨.我国农村代课教师:现实状况及政策建议[J].教育发展研究,2007,(4).

[18]王献玲.农村代课教师如何“消化”——代课教师问题反思[J].当代教育科学,2007,(12).

[19]易中天.谁该清退,该清退谁[N].南方都市报,2010-01-20.

[20]陈伟强.理性与道义:代课教师清退政策的理想与现实[J].教育发展研究,2010,(Z2).

[21]张 烨.教育政策分析的制度伦理视角[J].清华大学教育研究,2005,(2).

[22]范国睿等.教育政策的理论与实践[M].上海:上海教育出版社,2011.

[23]【美】拉尔夫·基尼.创新性思维——实现核心价值的决策模式[M].叶胜年,叶 隽等译.北京:新华出版社,2003.