旧城更新的中观层面规划管控思路与方法——以广州市旧城保护与更新规划为例

◎ 冯 萱 吴 军

旧城更新的中观层面规划管控思路与方法
——以广州市旧城保护与更新规划为例

◎ 冯 萱 吴 军

在日益复杂多变的市场环境以及多元博弈的利益格局下，旧城更新具有多目标、多主体、系统性强等特点。然而传统规划管理体系中，上至市域层面的城市总体规划、历史文化名城保护规划，下至指导地块开发的控制性详细规划，均因其编制侧重点不同，缺乏立足旧城整体、具有综合系统视角的规划建设指引。本文借鉴广州旧城保护与更新的经验，结合目前旧城规划管理方面的要求，总结提出了新城与旧城联动、整体系统更新、保护与更新差异化管控、控制与引导相结合的中观层面规划管控思路和方法，以期科学有效地引导旧城发展。

广州 旧城更新 中观层面 规划管控

随着社会经济转型，城市发展在土地资源有限的现实约束下，转为更加注重旧城更新。然而，改革开放30年，中国城市经历着急剧的城市化过程，经济、社会、环境、思想、制度、文化都出现前所未有的变动，并形成了今天复杂多变的市场环境和多元博弈的利益格局，旧城规划管理的对象日益复杂；同时，旧城更新较之以往更为艰巨，不仅面临物质性老化问题，还交织着结构性和功能性衰退以及与之相伴而生的传统人文和历史文化环境的继承和保护问题[1]，旧城更新逐步朝多目标方向发展。目前，涉及旧城空间管控的规划很多，但由于规划的侧重点、核心思想、实现途径以及规划方法论的差异，使得规划难以同时满足旧城保护和更新两方面的需要，也难以有效指导规划管理和实施。

一、广州旧城现状问题

广州旧城涉及3个行政区。由于各区的发展基本延续了历史功能和空间格局，因此面临的问题与挑战存在较大差异，但总的来说，存在两个共性问题（表1）：

一是历史文化保护问题，主要表现为道路建设严重破坏旧城肌理（图1），广州“山、城、田、海”的历史格局受到严峻挑战（图2）；街区风貌失控，新增建设屡屡突破传统风貌尺度（表2，图3）；危破旧房建筑量增加，建筑持续颓败（表3）；非物质文化遗产难以为继，本土文化日渐式微。

二是资源配置问题。旧城所在的三个行政区均呈现高强度、高密度的空间发展态势，但空间结构失衡，产业、人口、设施互不匹配，并导致城市土地效益有限、运行效率较低（表1）。

表1 旧城各行政区发展状况

二、旧城发展困境的症结

（一）缺乏旧城发展的整体性研究，难以实现城市的可持续发展

在经历十多年的新区拓张建设后，中国新一轮的城市化试图探索一种“非扩张型”的建设用地规模调控方式，以求实现城市的可持续发展。90年代以来，出于拉开城市骨架、提升基础产业、重塑中心城市的理想，广州城市发展具有外延扩张和以投资推动为主的明显特征。在外延扩张构建城市框架的过程中，政策导向和发展重心的偏离使得对旧城问题缺乏认真的调查研究，缺乏对城市空间关系、对冲机制的把握，导致新旧区之间的开发缺乏联动，新城区的外延发展与老城区的内涵提升相脱节，具体表现为：功能调整及优化配置相脱节，导致新区城市功能难以集聚，旧城空间持续被低端功能占据；公共服务资源配置脱节，新区设施配置滞后开发，旧区部分设施过量但服务质量不高；人口分布失衡，新区人口导入困难，旧区人口疏解无力。由于缺乏对旧城发展的统筹谋划，旧城更新往往局限于局部地块的改造或整饰，旧城问题没有得到根本解决。随着房地产市场的升温，更新的成本日益增加，旧城错过了城市空间结构调整的良机，无从助力广州实现建设世界文化名城、国际化都市的可持续发展目标。

图1 上世纪90年代与40年代广州城市风貌对比图

图2 广州历史城区景观视线遮挡分析图

（二）缺乏系统统筹的思路，难以解决旧城“经济-社会-物质-文化”四位一体结构性下沉的发展困境

旧城是个复杂的系统，涵盖经济、社会、历史文化、建筑、基础设施等一系列物质及非物质要素。近年来，广州旧城面临“经济-社会-物质-文化”四位一体结构性下沉的困境，其很大程度上是由于对旧城缺乏统一系统的把控造成的。以往涉及旧城发展管控的规划并不少，但各类规划因其编制侧重点不同，关于旧城发展的思路也不统一。比如：历史文化名城保护规划提出保护对象与原则，而不涉及旧城更新提升；控规着重地块建设控制，而缺乏旧城人口与建设规模的调控要求；各类地块改造规划大多以经济平衡为导向，缺乏历史保护的公益性视角。由于对旧城缺乏系统认识和科学有效的规划管理，导致以往的旧城改造呈现单一更新目标、单一操作主体和资金来源、单一安置补偿机制、单一地块平衡、单向被动式的设施配置思维、单一政策配备等局限的更新模式（表4），加剧了旧城问题以及发展和保护的矛盾，破坏了城市的整体协调和综合开发，导致旧城价值无法发挥、运行效率低下。

表2 广州旧城历史审批案件容积率指标情况（2007）

图3 广州旧城历史审批案件容积率分布情况(2007)

表3 旧城现状建筑质量情况（2007）

（三）保护与更新对立的“一刀切”管理方式，难以满足多目标的旧城发展需要

90年代房地产开发热对旧城问题的加剧以及对历史文化的冲击为管理者敲响了警钟，开发商主导的旧城重建模式受到社会各界批评。1999年，广州市政府明令禁止开发商参与旧城改造，并因此开始独自承担旧城更新的重任。相应地，城市规划管理加大了对旧城更新的管控力度，非政府主导的一切拆建、改造、功能置换都被严格控制①。在经历20年的建设性破坏后，政府及社会都出现了价值观的过度反弹，旧城“保护”与“更新”对立的思维主导了这一时期的公共政策。所谓“过犹不及”，以“严控”为特征的规划管理是在消极地保留旧城形态，而非将旧城看做是经济社会空间载体。事实上，2000年以后风靡全国的城市美化、立面整饰运动是在间接地剥夺旧城的发展权，并导致旧城颓败衰退。光鲜的建筑表皮掩盖了旧城发展的真实诉求，旧城产业低端化、交通拥堵、居住条件恶化、设施陈旧、消防隐患、服务设施不合理等都是迫切需要面对的问题。从开发商主导的旧城开发到政府主导的城市美化，都是基于“保护”与

“更新”对立的思路，“一刀切”非拆即保的规划管理方式难以妥善解决旧城问题。

表4 广州旧城更新历程及模式特征

（四）重控制轻引导的管控要求，难以满足旧城更新多主体的特点

目前对旧城更新相关活动的管控沿用的是以容积率为核心控制指标的控规体系。该体系最重要的特征就是“政府主导的、强制性的、简化的、适应快速拓展的”（王富海，2010），在完全掌控土地资源的前提下，通过城市规划管控强制性地自上而下逐层深化和实施。然而，“在面向旧城更新时，规划管理的最根本前提改变了，更新对象是建成用地上的建构筑物，产权已基本不在政府手中”[2]。面对业主方、投资方和相关社会群体之间的复杂利益关系，如果继续沿用传统的至上而下的控制方式，必然导致利益难协调、规划难实施。规划管理必须求变，强化引导、协调的作用，理顺多方利益与城市整体利益的关系。

三、“中调”与“亚运”背景下广州旧城更新的目标

90年代的新区拓张拉开了城市空间格局并初步建立了广州多中心的城市结构。然而，由于2200年以来旧城一直是广州行政、商业、文化核心，集聚大量优质的服务资源，在市域交通网络格局延续以往中心放射形结构情况下，较为单一的产业功能外溢使得各新区组团对旧城的依赖日益加剧。另一方面，中心城区空间配置分散混乱导致其集聚与辐射的效能低下，旧城问题逐步放大。

2004年，广州取得了2010年第十六届亚运会的举办权。这一大事件刺激着政府在做“大”广州的战略下，开始思考做“强”广州、做“好”城市品牌的问题。2006年提出的“中调”战略是广州发展思维质的转变，其中蕴含着对广州城市核心竞争力的基本判断，即从长远来看，土地消耗型的发展道路是不可持续的，广州需转变“增量”拓展为“存量”提升的空间发展方式，通过调优老城区功能布局、塑造城市文化品牌来增强城市综合竞争能力。所谓提升城市竞争力，包含了提升“实力”与“魅力”两个方面。提升实力就要正视和解决城市问题，创造宜居宜业的人居环境；提升魅力则需要保护和复兴本土文化，塑造城市个性，增强吸引力。

在此战略契机下，拥有深厚产业基础及丰富历史资源的旧城迎来再发展的机遇，成为广州塑造文化个性以及向可持续发展转型的重要战略资源，旧城更新因此成为了整个经济社会发展工作中重要组成部分，其工作重心逐步从过去单一物质空间改善转变为从总体上面向提高城市活力、推进社会进步、促进城市文明这一更长远全局的目标。

四、基于中观视角的旧城更新思路与方法

2007年，广州市规划局着手组织编制《广州市旧城保护与更新规划》（下文简称《保护与更新规划》），在全市层面首次确立“保护”与“更新”紧密关联的思想，改变了过去要么全拆、要么全保的非此即彼的取向。通过深入调查，该规划针对广州旧城存在的问题和发展困境，提出了基于中观视角的旧城更新思路、策略以及管理方法。

（一）建立“新城”与“旧城”联动的城市空间发展思维

《保护与更新规划》第一次明确划定了广州旧城的空间范围，提出了以此为界限的新旧城联动发展思想。该范围不但涵盖了《广州市历史文化名城保护规划》所划定的历史城区范围，同时还包括了30年以上楼龄的旧房集中区，总面积为54平方公里（图4）。

新旧城联动发展的核心思想不仅仅是将旧城看作一个整体，而是将整个广州看作一体空间进行城市空间资源配置的梳理与重构。由于以往旧城单一地块经济平衡的思路容易导致旧城人口及设施压力上升并危害到历史文化资源保护，因此仅仅是局部扩大改造范围，或是旧城内多地块联合开发，甚至将整个旧城作为整体进行改造资金内部平衡的方式必然也会加剧旧城问题。要摆脱过去的发展困境，旧城更新就必须上升到广州市级范围来考虑和行动。事实上，新旧城发展是相互促进、不可分割的。新城需要旧城实现文化战略，以弥补自身在城市个性与吸引力方面的不足；而旧城也需要空间实现部分传统产业外迁，疏解旧城人口，缓解旧城基础设施及交通压力以改善生活和生产环境。同时，通过空间腾挪，吸引高端服务业进驻，进而促进旧城产业升级。新旧城联动发展既能为新区提供就业机会，又能促进旧城产业升级，从而实现城市结构的优化，整体提升广州的竞争力。然而在土地资源不足、财政紧缺的情况下，旧城难以独自完成大量的公益性投入。旧城内、外必须建立产业功能迁移、税收补贴、土地收益反哺的联动机制。因此，54平方公里旧城界限的划定，是实现区域联动发展的前提条件。

（二）强化“整体”与“系统”的更新策略

《保护与更新规划》以中观视角把握旧城更新目标与策略，强调旧城作为一个整体空间对实现产业、人口、设施系统性调优以及文化复兴的必要性，并提出以下几方面的规划原则：

一、全市统筹、以区为主的原则。在思路、组织和政策上强调市级层面的统筹主导作用，变单个项目组织为全市旧城整体运作。从全市层面制定旧城更新实施的配套建议，形成统一的公共政策，有序指导旧城日后的保护、更新和发展工作②。同时，对旧城更新中的保护、整治、拆迁、补偿、安置、开发建设等涉及众多利益主体的各个环节进行引导。市级机构决策权适度下放，成立相应的分支机构。区作为责任主体，根据自身区情差异、部门职能分工不同，负责本区范围内的旧城保护与更新工作。

图4 广州旧城范围

二、总量不变、内部调控原则。经过分析论证，明确广州旧城人口与建设规模保持不变。同时，为了缓解历史文化保护压力，在保持旧城建设总量不变的前提下，实现历史风貌地段与非历史风貌地段的开发强度转移。历史风貌地段（总面积约29平方公里）内的人口与建设规模应减量；非历史风貌地段（约25平方公里）因其设施条件较好、风貌保护无特殊要求，可适度增加建设规模以满足旧城部分回迁诉求，以及减缓改造的资金压力。

三、系统更新，整体提升原则。实现旧城产业、人口、设施的系统更新。产业与人口调整方面，提出“迁、提、转、引”策略，引导旧城现有产业升级、调整就业人口结构。通过新旧城联动发展，迁出一批低端商贸业；提升一批对地区设施影响较小的商贸业；转型一批文化关联度高的产业；通过旧城居住条件改善、土地功能置换、综合环境整治、特色文化挖掘，吸引一批高端服务业进驻。设施更新方面，根据城市功能布局及空间结构调整要求，以街区基础设施、服务设施的整体承载力和开发强度的双向匹配为目标，利用GIS技术同步完善中小学、医院、市场、文化中心、绿地等公共服务设施系统及更新供水、排水、供电、通信等基础设施。

（三）提出“保护”与“更新”的差异化规划管控思路

旧城要谋求经济、社会、文化的可持续的发展，就要破除过去将“保护”和“更新”对立的思路，既要重视历史文化保护与延续问题，也要正视和解决旧城的症结。“保护”是旧城更新的前提与城市可持续发展的基础。“更新”是改变旧城落后状态，满足市民对高品质生活、社会对高效率生产环境需求的途径。同时，“更新”也是实现街区复兴、解决人口老龄化、为历史文化延续和兴旺创造良性外部环境的有效方法。

从狭义来看，“保护”强调的是保留为主；“更新”强调的是革新改造为主。两者在改造实施过程中孰多孰少往往是争论的焦点。而“拆、建、留”之间“度”的权衡把握也是城市规划管理中的难点。由于目前各级不可移动文物及历史文化街区评定门槛较高，列入法定保护的物质遗产有限，导致许多具有传统风貌的旧片区缺乏保护的法理依据，从而面临较重的城市开发压力。为弥补旧城保护方法单一，解决过去非“保”即“拆”的问题，规划根据街区保护价值差异③，实行旧城分级保护策略，将旧城划分为绝对保护区、重点保护区、风貌协调区、更新改造区（图5），在改造目标、改造原则、规模控制方面实行差异化规划管控（表5,表6）。

图5 广州旧城分级保护图

表5 广州旧城保护分级及管控要求

表6 规划前后分区建设容量变化情况

（四）提出“控制”与“引导”结合的规划管理方法

旧城更新发展过程所涉及多元利益主体的特征决定了，旧城规划的实效性不在于它能否编制精细化的空间规划设计，而在于对市场不确定性及多元化改造目标的较强适应能力。为了突出这一特征，旧城更新过程应逐步转变为协商的、动态的、弹性的，而规划的管理重心势必也要从确定城市开发建设项目转向对公益性资源的保护与利用以及如何调动城市各利益主体参与规划、建设城市的积极性。相对于目前较为完备的以控规为主体的强制性规划管理体系，旧城更新中尤其需要加强的是引导性的规划管理内容。《保护与更新规划》对“控制”与“引导”相结合的规划管理体系做了多方面的探索，并提出以下三点规划方法：

第一，明确控制与引导的内容。城市规划须要控制的是旧城环境容量、历史文化遗存的有效保护与利用，以及公益性基础设施的合理布局；需要引导的是符合公共利益的开发建设。因此，对历史街区与建筑的尺度、风貌、肌理，对公共服务设施及开敞空间的布局、用地规模，应采取控制为主的规划管理方式；对街区居住条件改善、功能更新应该采取引导为主的规划管理方式。

表7 广州旧城改造模式分类及规定

第二，改变以“容积率”为核心指标的控制体系。对于历史文化保护来说，容积率并不是最为关键的控制指标。旧街区尺度、肌理的延续主要是和建筑密度与建筑高度相关；而街区风貌则与建筑风格、色彩、材质相关。为体现旧城风貌控制的特点，《保护与更新规划》制定了以建筑密度及建筑控高为核心的控制条例，并严格落实了《广州市历史文化名城保护规划》对各类保护范围的控高要求。此外，为弥补现行规划管理技术标准的局限性，积极引导建筑自主更新并协调新旧建设风貌，规划编制研究了《广州市旧城更新规划编制指引》④，针对旧城范围提出了涵盖建筑设计、道路建设、公共服务配套标准、绿地景观设计等方面的技术指引。

第三，提出四类改造模式适应旧城多样化更新要求。各个时期形成的街道特征，各种因生活生产的多元化需要所产生的各种业态，已经成为广州历史旧城的重要组成部分，保护这种多样性并加以提升，是对广州历史文化名城整体性、原真性保护的重要补充，也是旧城活力提升的基础。原有以容积率为核心控制指标的管理体系默认的是自上而下的单一主体开发方式，容易导致“一刀切”大拆大建，并对旧城多样性的文化及风貌造成破坏。因此，对于非历史文化街区，规划管理应留有余地，积极引导业主意愿、主动适应地区需求变化和市场走向，将工作重点转向规定必须改善什么、不允许做什么，允许做什么，根据什么来做。规划因此对旧城街区提出历史文化保护性整治、成片拆除重建、零散拆建三类改造模式，并建议协同国土与房管部门制定较为宽松的自主更新鼓励政策与规划指引。

表8 分区改造模式建议

五、广州旧城更新实施成效

《广州市旧城保护与更新规划》为广州旧城更新建立了全面、清晰、系统的视角，并为旧城的建设活动提供了中观层次的规划管控技术依据。在其统筹指引下，从2008年至今广州不断推进旧城更新工作，其中，进入实施或已完成的项目十余个，均取得了较好的效果。

六、总结

在土地资源有限、社会经济面临转型的背景下，旧城更新之于城市发展的意义重大。然而对于大多数中国城市来说，今天的旧城更新任务艰巨，面临着更为复杂多变的市场环境，多元博弈的利益格局，以及不断上升的城市发展诉求。城市规划应及时转变思路，加强系统性、多学科的研究，强化协调引导的作用。为此，《广州市旧城保护与更新规划》基于中观规划的视角提出了旧城更新的方法和规划管理措施：1.提出新旧城联动发展，从根本上缓解旧城人口及建设压力问题，促进全市一盘棋地进行空间资源重构配置。2.提出旧城系统性改造思路，解决“产业-人口结构-物质空间-历史文化”四位一体结构性下沉的问题，满足旧城多目标更新的要求。3.提出旧城差异化保护的思路和方法，按照不同历史文化保护要求，分级分类地提出控制要求，协调好旧城“保护”与“更新”的双向诉求。4.提出“控制”结合“引导”的旧城规划管理方法，改变以容积率为核心指标的控制体系，从控制内容及规划技术标准两方面提出适合旧城多元特点的管控指标与指引。同时，旧城更新实施还应加强市一级层面的组织、政策、资金保障，通过健全旧城改造机制来为旧城更新提供更为稳定的发展环境。

表9 旧城更新实施项目情况表（2008年至今）

图6 旧城更新实施项目分布图（2008年至今）

注释：

①以住宅更新为例：旧城居民私宅一律不得进行更新功能；除危破房外，建筑不得改变原有结构，只允许原状修复。

②2010年，广州市成立了广州市“三旧”改造工作办公室，专职负责旧城镇、旧村庄、旧厂房区改造的审批审核事项。

③2007年9月至2008年3月期间，广州市城市规划勘测设计研究院、广州大学、中山大学联合开展的旧城基础调查及研究工作。街区保护价值差异的甄别主要根据该项调研的现状历史文化遗存分布、非物质遗产及街区风貌评估内容确定。

④该指引尚未公布实施，作为下一步修编《广州市城市规划管理技术标准与准则》的技术建议。

[1]叶红.整体·连续·活力[D].重庆大学,2004： 1.

[2]吴志强,王学峰,王富海,等.城市更新规划与城市规划更新[J].城市规划,2011(2)：45-48.

Meso Ideas and Methods of Inner City Renewal Control： A Case Study of Guangzhou

Feng Xuan,Wu Jun

Under an increasingly complex and volatile market environment of multi-section interests,inner city renewal is characterized with multiple goals,multiple participants,and strong systematicness.However,under the conventional planning management system,city-wide master plan and historic and cultural city preservation plan as the higher level plans,or controlling detailed plan as the lower level guidance plan for development,are short of a plan construction guidance which is based on the inner city as a whole and with comprehensive system perspective.This is due to the different emphasis of these plans.This article illustrates the experience of Guangzhou’s inner city preservation and renewal,combines the requirements of urban planning management,and summarizes some meso managerial ideas and methods of linking the new city to the old one,whole systematic renewal,differentiated control of preservation and renewal,and combination of control and guidance,which will hopefully lead to a scientific and efficient guidance for inner city development.

Guangzhou; inner city renewal; meso level; planning administration and control

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.001

冯萱，广州市城市规划勘测设计研究院主创规划师，工程师。吴军，广州市城市规划勘测设计研究院副所长，高级工程师。

（责任编辑：卢小文）