系统化推进政府购买服务改革——访上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川教授

●本刊记者 阮 静

系统化推进政府购买服务改革
——访上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川教授

●本刊记者 阮 静

编者按：在我国全面深化改革的战略部署中，政府购买服务无疑是一项重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这被称为“自下而上的改革新潮、撬动政府改革的新支点、吹向公共服务与社会管理领域清新之风”的政府购买服务正从地方实践上升为国家决策，进入大提速的新阶段。何谓政府购买服务？这项改革推进的重点和难点何在？如何准确把握改革对财政监管提出的新要求？本期专题特邀相关专家学者及实务工作者以访谈、论文刊载形式从不同角度就政府购买服务改革进行前瞻性探讨，以飨读者。

政府购买服务，是通行于国际社会的一种新型的公共服务供给方式，其具体做法是政府引入市场机制，将政府内部服务以及直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。当前，推广政府购买服务是我国深化改革的一项重要举措，在党中央、国务院高度重视和一系列部署要求下，财政部充分发挥牵头作用，加强工作指导和政策研究，并在年初召开的全国政府购买服务工作会议上明确改革路线图，作出2014年政府购买服务工作在全国全面推广的部署。随后，财政部发出 《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，从预算和资金方面对政府购买服务进行原则性部署。政府购买服务改革进程开始提速。在此背景下，本刊特邀上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、财政部与共建高校联合研究课题《建立健全政府购买服务制度研究》主持人刘小川教授就推进政府购买服务改革的相关问题作深入解读。

政府购买服务影响深远

■ 政府购买服务成为热点是一个自然过程，其整体改革方向符合三中全会精神

■ 财政公共服务类支出应当成为财政工作改进的一个重点

■ 政府购买服务制度的建立，不仅可以优化财政管理方式、提高财政资金使用效率，而且对我国行政体制改革、转变政府职能、优化政府治理结构等均将产生深远影响

记者：据统计，在2014年各地两会的政府工作报告中，至少有26份政府工作报告提及政府购买公共服务，占所有省份的近八成。可以预计，“政府购买服务”也将成为改革进程中的“热词”，对此，您作何解读？

刘小川：各地两会政府工作报告有26份提到政府购买服务，充分说明该问题确实已成社会热点。据我了解，民政部是较早关注这个事情的部门，因为在救济、社会服务、养老等方面都与民政部职责业务相关，但其提供服务的组织结构较杂乱，所以民政部一直都致力于推动政府购买服务。同时由于财政部分管政府采购，且《政府采购法》也把服务与货物、工程并列作为一项采购内容，财政部在该问题上也义不容辞。国务院对政府购买服务也高度重视，并于2013年7月31日召开常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，并将主要局限在民政系统的公共服务购买问题“扩大化”，也就是说，公共服务的问题，不仅仅涉及民政部门，实际上涉及很多政府部门，并要求财政部起草指导意见，最终形成《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》这一重要指导文件，因此政府购买服务问题不再仅局限于社会工作领域，进一步将扩大至文化、教育、环境、医疗等方面，并且成为简政放权、转变政府职能的重要抓手。那么其成为热点也就经历了这样一个自然过程。

我们常说的政府采购，长期以来主要是货物采购。但实际上，政府的支出行为主要是以公共项目为支出对象，而在这些支出中间，服务类支出应该比购买货物支出所占比重大，所以从财政支出角度来说，公共服务支出应当是财政工作的一个重点。而服务的覆盖面基本上涉及所有政府职能。三中全会也提到这个问题，因此购买服务不仅仅是一个规范财政支出行为的问题，而且更重要的是可以通过这个方法手段，来规范、转变政府的职能，进一步促进我国行政体制改革；不仅有利于财政的有效运行，且对国家治理方面都会产生深远影响。所以政府购买服务的整体方向符合三中全会精神，成为两会的热点问题，也不足为怪。

记者：深化这一举措，对我国政府改进公共服务有何深远影响？

刘小川：民政部和财政部都分别开过关于政府购买公共服务的全国工作会议，在范围和侧重点上有所不同。民政部长期以来推进政府购买服务是从其分管业务层面来推进，财政部开会则在全国部署推进，且更注重在顶层设计层面提出要求。所以从财政角度，我们更希望把这件事情作为政府的一项宏观政策来推进。讲到对公共服务有何深远影响，我觉得可以概括为如下方面：

一是有利于提高公共服务的质量和水平。如果政府将公共服务的提供完全交由内部提供，必然缺乏竞争机制，影响服务水平的提升。如果将公共服务的提供纳入市场范围后，谁服务得好就把钱给谁，对于服务质量的提高、财政资金的节约都起着积极作用。

二是有利于政府职能的转变。因为政府、社会组织、行业协会其各自职能应有分工，而现在政府基本上包揽了公共服务各个方面，显然，政府该做的事情没有尽力做，不该做的事情做了。通过推进政府购买服务，把政府应该做的事情明确下来，不该做的事情让社会力量承担，有助于政府职能转变。

三是有利于我国行政体制改革，促进行政体制改革的进程。我国行政体制改革长期以来是在精简机构和增加机构之间循环，那么这个精简的依据是什么？机构增加的依据是什么？往往是从务实主义出发，缺乏系统思维。如果我们对政府提供公共服务的职责有一个明确界定，就可在改革政府机构的时候按照公共服务的特点来配置政府的职能部门。比如事业单位改革，在政府公共服务职能改革方面是非常重要的一环，政府很多事业单位的责任是提供公共服务，这与政府行政部门是有区别的，这样就要改制，行政部门的机构可能就会削减，就不会养那么多人，这就有利于行政机构改革，且按照这个线索进行改革比较稳定持久。

四是有利于政府提高其治理的科学化规范化。现在三中全会强化政府治理的科学化规范化。政府治理，从根本上讲主要解决两个问题，其一是明确什么事情政府该管；其二是政府该管的事项怎么管好。一个是范围与对象问题，一个是手段问题，如果这两个问题能够处理好，政府治理质量就会提高。而通过政府购买服务的推进，显然可以促进政府治理水平的提高，因为政府将其部分公共服务事项交由市场去做，那么政府治理就会改变一些方法，比如政府原来大包大揽什么事情都管，现在分层次了，什么事情该管，什么事情委托他人管，什么事情该中介机构管或行业机构管，这样责任就能够分清楚，管理方式也会发生相应变化，促进政府治理的科学化规范化，所以概括起来政府购买服务在提高经济效率，转变政府职能，优化政府治理结构，即经济社会政治各个方面都会产生深远影响，而不是简单一个服务方式的改变。

破解政府购买服务五大难题

■ 政府购买服务涉及面广，得益于方方面面的配合

■ 政府购买服务比政府采购中购买货物要复杂得多，服务种类的多样化决定了服务标准及购买方式方法的多元化

■ 五大难题是制定政府购买服务政策制度所要回答的问题，而且要回答好

记者：公共服务购买在中国现有财政体系中正在做制度化途径的探索，但类似的创新实践已在全国各地不断进行。您认为这其中较为成功的案例有哪些？对其他地区的推开有何借鉴意义？

刘小川：我们发现，中国很多改革事项，往往都是自下而上推进的。确实政府购买服务这件事最初在很多地方实践探索，目前我了解做得好的地方主要有江苏，尤其是江苏的无锡、苏州，他们做了很多年，然后是广州、上海做得也不错，这些地方之所以做得不错是因为他们自己有足够的动力，比如无锡推动这个事情，是有顶层领导的支持才能推动下去，因为政府购买服务涉及面很广，不仅是财政部门、采购部门能够解决的问题，是得益于方方面面的配合，由于当初无锡市市委书记、市长非常支持这个事情，在当地推动效果很好，特别是在方法、管理模式等方面都有新的做法；上海在规范方面做得比较好，所以各个地方其实都有一些积极探索。对其他地方的借鉴在于：主管领导要重视，因为这是一项跨部门的工作；公共服务的承接方要大力培育；此外，不能仅靠现在的政府采购部门来做，行政管理组织亟待重构。

记者：公开竞标是购买流程的惯例，但国内大部分政府购买还属非竞争性购买。您认为我国政府在购买公共服务上还存在哪些问题？

刘小川：这是政府购买服务的方式方法或者说手段的问题，实际上政府购买服务比购买货物复杂很多，因为任何方法手段都与内容相关，购买货物相对来说比较简单，原因在于：一是其购买主体和供应商界限非常清晰，购买部门就只是政府部门，供应商就是企业，因为商品货物的生产都在企业，因此在制定怎么购买，买多少时都有一个标准，且该标准对同为企业的供应商来讲可以做到平等没有价格歧视；二是货物标准是透明、可测的，采购的商品比如电视机电脑等，市场都有看得见的价格以及质量标准，这个体系是成熟的，所以采用公开招标方式是可行的，有一个良好的基础。而购买服务就非常复杂。首先购买服务的主体是多元化的，行政机构可以买，事业单位可以买，国有企业也可以买；资金来源也复杂化，有预算内资金也有预算外资金，有财政拨款，也有公益慈善资金，这些钱都基本上是用来买服务的；此外服务标准是非常多样化的，个性化太强，很难找到购买服务的全国统一标准，所以服务种类的多样化决定了服务标准的多样化，因此如果我们采用单一招投标方法，将很难操作，实践中也已遇到不少困难。因此，政府购买服务的购买方式和手段应该是多样化的，但是怎么做这就是要研究探讨的问题，研究它怎么做得更好，怎么做得公平合理有效率，这仍需在实践中探索解答。

记者：2014年1月16日财政部召开的全国政府购买服务工作会议指出，“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”和如何“买得值”是该项改革中面临的五大难题。这既事关政府职能的重新定位，又关乎财政体制机制的配套改革。根据您的研究，破解这五大难题的关键是什么？应分别从何入手？请简要阐明您的观点。

刘小川：五大难题实际上是我们制定政府购买服务政策制度所必须要回答的问题，也就是说我们制度里面的基本要素就是要把这些问题回答好。比如说“谁来买”即购买主体是谁，这个要确定；“向谁买”，即承接主体是谁，之前总是说供应商，这是对货物采购的概念；对服务购买而言，其供应商称之为服务承接主体或为社会组织，后者是民政部提出的概念，对民政部来说，它提供的服务大部分都是向社会组织购买的服务，实际上当我们推广到全国来看，比如说教育部也有服务要买，商务部也有服务要买，各个部门都有服务要买，那么向谁买，实际上也是多元的，可向社会组织、公益组织、企业来买，或者向改制下来的行业机构、中介机构等非营利机构以及营利机构来买，甚至也可以向个人购买，因此购买承接主体应该是多元的，关键就在于要买什么东西，不同的东西由什么主体买。我赞同采用服务承接主体的概念。因为政府很多服务是有特色有范围的，不是全国通用的，比如说一条马路需要保洁，由政府来提供该项服务，但是这个保洁不一定要由一个大公司来承接，政府的目标是帮助贫困、低收入人群，所以我可以向低收入人群招标，个人也可以来招标，这样既能起到政府政策导向作用，也能保证服务质量，同时给个人以信心，所以购买服务不一定要有绝对标准，不一定要由社会组织或者一定资质的企业来承接，不一定要达到一定的门槛。另外还有一个“怎么买”的问题，这是方法手段问题，政府购买服务的方法要多元化，可以采用招投标、邀请招标、委托代理、承包等等多种方式。因为不同的购买方式可以解决不同的问题，不能寄希望于同一种标准来实现所有的购买。至于“买得值”的问题，我认为就是《政府采购法》里提出的“物有所值”概念，政府买东西不能简单说我节约了多少钱，当然这个概念我们要讲，但不是绝对强调，因为政府做事情是为了实现政府职能，而政府职能是公共利益最大化，所以买得值，不仅仅要有经济指标，还要有社会指标，政府治理指标等综合考察是值还是不值。比如说购买服务时虽然多花了一部分支出，但同时解决了就业问题、环境问题等，我觉得就是值，所以标准的确定需要做进一步探讨。

强化购买服务预算管理和资金监管

■ 预算编制是推进政府购买服务最基础的工作，基础工作做不好，就很难进一步推行

■ 从服务项目试点监管起步，最终实现对政府每笔服务费用的监督

记者：保证购买服务预算编制的科学化、规范化是提高财政资金使用效益和改进公共服务质量的一项基础性工作。然而目前某些基层政府对于购买服务认知有限，而我国社会组织发育又不够成熟，无论是政府购买服务的买方和卖方都没有形成一个足够大的竞争性市场，很多服务没有形成广泛知晓和认可的价格，这都对各地制定预算造成一定困难。据此，就健全购买服务预算管理体系，您认为应如何推进？请具体谈谈您的看法。

刘小川：政府购买服务涉及方方面面，以上已经谈了一些方面，还有一个很关键的问题就是预算。因为政府购买服务要在预算里面反映出来，这就要求首先得明确预算科目。如果说预算科目没有明确地反映出来各级政府各个部门的服务项目与资金是怎么安排的，你就很难去考察这个购买服务的效益怎么样，它产生的效果如何。因此，有需要改革预算科目的设计和预算编制的流程，按照现在的做法，科目编制按照部门来编，编制方法按照功能分类编制预算者居多。比如政府预算中可以看到教育经费支出是多少、文化经费支出是多少，但你在这里面看不出教育经费支出中多少是用于服务且是用于什么服务的；若按经济分类，有个科目叫作商品与服务，买商品与买服务又是混在一起没有分别编制，所以你也不知道服务到底买了什么、花了多少钱，因此在管理、考核、评价的时候就没有数据依据。我们在做这个研究的时候，就希望找到一个地方是按照经济分类编制预算的，然后通过查其类款项目尽量将服务类统计出来，得出政府购买服务的总量和大体结构。但我们始终没有找到这个数据支撑，这说明我们预算编制还存在问题。这是推进政府购买服务过程中最基础的工作，基础工作不做好，就很难进一步推行，这也是一个值得探讨的问题，想改变这种状况将是一项大工程。

记者：政府购买服务资金是在既有预算中统筹安排的公共财政资金，如何加强财政监督，确保这块资金的规范管理和安全有效使用？对此请谈谈您的建议。

刘小川：应当说，政府在购买服务中的这部分资金安排，要想使得财政在监督资金有效使用方面有所作为的话，前提是购买服务的资金要单列才可以监督，也就是前面谈到的预算科目安排问题，但在预算科目还未调整之前，可以对一些服务为主的项目进行监督和管理，以此作为监管试点。从上海市福利彩票项目的评比中可以得到一些启发，这些项目都是关于养老、留守儿童等问题，很多社会福利组织、非营利组织都去竞标，对于这些本身就是以服务为主的项目，就可以对其制定一些监督管理方法，而对一些混在一起非以服务为主的项目暂时可以放一放，等基础工作做好了，再来推进监管。所以前期完全可以找一些服务项目试点推进监管。再比如说教育行政部门要搞智库研究或者课题研究，这些完全都是服务性的，因此这个项目是不是可以制定一些管理监督考核方法，是不是可以针对该服务项目为主体研究制定一些规章制度，我想通过做些试点来探索怎么管理和监督的问题完全是可行的，但是最终我们的目标是实现对政府的每笔服务费用都要监督。欲做到这一点，重点要在三个方面下功夫：第一，预算科目要改革；第二，政府部门行政职能相应做出调整，逐步从服务项目监督管理过渡到对全部购买服务的监管；第三，要建立社会监督体系，包括人大监督、行政监督以及舆论与公众监督。

进一步推进政府购买服务

■ 所有政府购买服务的运行问题交给市场，政府来创造相应条件

■ 政府应该以顶层设计和路线图的规划搭建起改革框架，并在该框架内系统化推进政府购买服务改革

记者：根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高。”为实现这一目标任务，应如何进一步推进政府购买公共服务？

刘小川：要想实现这个目标，政府宏观层面应该有一个制度的顶层设计以及路线图搭建起改革框架，这里重点要解决几个问题，第一是体制机制问题。政府的事业单位要改革，政府直接参与的行业协会要改制转轨，最终形成一个由社会力量为主组成的购买服务市场的体制框架。同时，政府购买公共服务的职责要明确，政府的职责，我认为就是制定法律规章制度、解决投诉仲裁问题以及规范地安排预算。第二是运行机制与制度的建立问题，包括明确购买主体、承接主体、中介机构等，明确投诉、监督、管理的职责。第三是要制定一套购买服务的方法、方式和手段。包括建立购买服务的目录、制定购买服务的标准、确定购买服务的方式方法等。第四是要建立购买服务的绩效考核机制。故大体上涵盖这几方面的框架首先要建立起来。也就是说，所有政府购买服务的运行问题，包括购买服务过程的监督管理问题，交给市场，由市场来配置资源。政府的职责是，为各参与政府购买服务的市场主体创造相应条件；购买服务的政策方向把握、法律法规制定执行等问题，由政府部门来管理和监督。这样就把市场和政府的职责分清楚，各自形成各自的系统。此外，中间需要行政体制改革、政府职能转变，需要企业如何调整、社会力量如何组建、中介机构如何构建、行业协会如何构造等等配套改革都将在这个框架内一步步去实施。因此，在顶层设计的框架内，应系统化推进政府购买服务这项复杂的综合性工程。■