论我国城市更新发展的现状、问题与对策

徐振强　张帆　姜雨晨

摘 要：在提高城镇建设质量的大背景下，根据我国以棚户区为主体的旧城改造和资源型城市可持续发展规划要求，结合广东省全域在“三旧”改造中取得的阶段性进展，城市升级发展已经成为我国绝大多数城市的内在需要。本研究依据中国政府关于提高城镇化质量的顶层设计政策、中央要求地方加强债务风险管控、全国住房城乡建设工作会议对棚户区改造等提出的明确要求和多个城市实施“三旧”改造等挖掘存量土地实现旧城升级发展的背景，初步分析了我国城市更新领域的最新进展与在规划建设投融资方面存在的主要问题，通过总结国内政府部门、学术界和规划建设界等就城市更新方面的代表性观点，来把握我国城市更新的最新进展方向与判断发展需求。借鉴国际先进经验是我国城市实现高效发展的捷径之一。

关键词：城市更新；规划方法；规划技术；案例；投融资

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-04-04（10）

1 引言

近年来，城市更新（复兴）已经成为了欧美城市规划界使用频率最高的词汇之一。城市更新主要是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。在欧美各国，城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造，随后扩展至对城市其他功能地区的改造，并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。

2 国内外学术界对于城市更新定义的讨论

1980年初期，陈占祥等人基于西方城市更新的历史和经验，把城市更新主要定义为城市“新陈代谢”的过程。当时的更新途径包括推倒重来的重建、对历史街区的保护和旧建筑的修复等。1980年代，经济体制改革由农村转向城市，城市问题开始显现，如历史街区的特色与地方文化在城市改造中的快速消失。吴良镛从城市保护与发展出发，于1990年代初提出了城市“有机更新”的概念，城市是一个有生命的机体，需要新陈代谢。但是，这种代谢应当像细胞更新一样，是一种有机的更新，而不是生硬的替换。针对城市历史环境的更新，主要是基于城市物质环境，对城市经济、社会和文化等方面的考虑进一步深化。自2000年以来，学术界和规划设计领域的专家开始从综合性和整体性的角度来考虑城市规划建设工作，丰富了“城市更新”的学术理论与工程实践，如：“城市再生（Urban Regeneration）、“城市复兴（Urban Renaissance）”和“城市更新（Urban Renewal）等关于城市更新的定义，国内外学者展开了讨论，本文从提升城镇化质量和改善市民住区等方面归纳出了现阶段具有中国特色的城市更新定义，如表1所示。

3 城市更新对于我国当前城市发展的意义

当前，我国国民经济产业结构开始调整升级，我国正由工业化阶段逐步迈入后工业化初期阶段。在城市快速发展过程中，城市更新作为城市改造、再生和复兴的重要手段，逐渐受到地方政府和专业技术人员的关注。城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。一般是针对解决城市中影响甚至阻碍城市发展的城市问题，这些城市问题的产生包括环境、经济和社会方面的原因。

2011年我国的旧房拆迁量约为1.3亿m2，占住宅存量的0.75%。到2013年，我国每年拆除的建筑面积上升至4亿m2约占新建建筑的1/5。城市更新已经成为我国大中城市房地产土地供应量的主要来源之一、老旧城区建设项目的工程重点和提升城镇化质量的核心领域。以深圳为例，截至2013年12月，深圳全市在建的城市更新项目已达72个，用地5.45km2，建筑面积约1923万m2。2013前3季度，城市更新供地56.5公顷，占全市房地产土地供应的91%，城市更新批准预售量达到了184万m2，占新建建筑的37%。深圳最大的旧改项目华润大涌总建筑面积约有300万m2，该建筑体量相当于一个北京中关村的东升科技园或一个江苏太仓新区的规模。第二届中国（深圳）城市更新论坛上，专家指出，城市更新将长期成为深圳房地产土地、新房市场的主要供应渠道，同时也将成为深圳城市长足发展、产业升级的重要推动力。不仅是深圳，如上统计，对于城市规模已经较大的城市或用地指标紧缺的城市如广州，城市更新占比将超过40%。

国内房地产行业认为中国2014年一、二线楼市的下一站很可能将是旧城改造，即城市更新。阮仪三教授在2013年12月底在上海召开的“聚焦城镇化——城市更新学术研讨会”中明确提出将我国“旧城改造”改为“旧城更新”。在实践层面，深圳提出通过立法将“城市改造”提升为“城市更新”。这不仅是名称上的变化，也是要求我国在城市文化保护、旧城二次规划建设和政策方面，通过城市更新，进入城市文明新的发展阶段。

4 我国城市更新发展现状与存在的主要问题

4.1 我国城市更新发展现状

4.1.1 我国城市更新主要对象和目标

“城市更新”，即针对城市发展过程中结构和功能衰退以及随之带来的城市环境、生态、形象以及综合竞争力的下降，通过结构与功能调整、环境治理改善、设施建设、形象重塑等手段，使城市重新保持发展活力，实现持续健康发展，并提高综合竞争力的过程。我国现阶段城市更新类型主要是旧城、旧村、旧工业区和烂尾楼改造等。如全国范围内针对居住的棚户区改造，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，如按照安置标准按户均45m2计算，将新建4.5亿m2，约占全国新建建筑面积的4.5%）；全国范围内以资源型城市为主的工业遗产保护与改造；全国范围内中小型城市的城市升级三年计划；部分城市提出的有机更新，以及广东省全面实施的“三旧改造”等。广东省长黄华华在2010年全国两会期间回答记者提问时两次提到“珠三角无地可用”，在国土资源部的支持下，广东省于2008年启动了“三旧”改造。2012～2013年间西北、西南和长江中游等省份的多个城市提出并实施了“削山（峰）填谷”的造地运动，面积均在万亩以上，目前最高为陕西某市新区达到78.5km2（计划需要投资超过1000亿元），该市2012年GDP和地方财政收入分别为1271.02[35]和139.26亿元，经初步估算，投资需要是当地GDP和地方财政收入的78.68%和7.18倍。