浅谈建设发展中的农民用水者协会

徐刚

摘 要 从上世纪90年代初，各地积极探索各种形式的用水管理体制改革，农民用水者协会这种用水合作组织应运而生，并逐渐得到农民的欢迎。

关键词 农民 用水者协会 做法 效益 问题 建议

一、中英水改项目背景

改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了农民的积极性，农业经营更加精细，单产大幅度提高，农业生产力水平得到迅速发展。但由于灌溉工程和用水管理仍沿袭计划经济体制下的以政府和集体管理为主的方式，造成农田水利基础设施的建设管理和用水管理的责任主体出现“缺位”和“错位”，长期有人用无人管，农田水利灌排设施老化、破损；加剧了用水的无序和浪费；灌溉面积不断萎缩；农业效益持续下降。在这种背景下，从上世纪90年代初，各地积极探索各种形式的用水管理体制改革，农民用水者协会这种用水合作组织应运而生，并逐渐得到农民的欢迎。

利用英国政府赠款实施的“面向贫困人口的农村水改革项目”是在国际社会大力倡导参与式灌溉管理、我国实施水利工程管理体制改革及大力发展用水者协会这一大环境下诞生的项目实施期为2004年 9月至2008年12月，该项目的主要目标是通过在项目区建立和完善农民用水者协会，总结经验，支持农村小型水利设施管理体制改革，并使贫困地区的农民特别是妇女等弱势群体受益。项目分两期实施，每期两年。三屯河灌区是新疆的二期。一期为喀什地区和巴州。事实上三屯河灌区从2005年就在灌区灌溉管理体制改革的精神指导下，开展了基层灌溉管理体制改革。2007年水改项目的实施加快了农民用水者协会的建设步伐。到现在三屯河灌区已建立运行协会22个。协会所管辖的耕地面积有34.5万亩，接近总灌溉面积的一半。

二、协会的主要做法

1.积极贯彻政策，发挥政策引导作用。为规范用水者协会的组建和运行，水利部、发展改革委、民政部联合颁布《关于加强农民用水者协会建设的意见》文件，对发展农民用水者协会的重要性、指导思想和基本原则以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等作了明确的指导。2005年昌吉回族自治州出台了末级渠系维护费标准以及维护费的使用管理办法，保证了协会末级渠道维护管理费用来源。

2.多部门合作，协力推动协会发展。用水者协会作为基层水利组织，在水资源配置、用水管理等业务上受水利部门的监督和指导；作为民间组织，在组织机构建设和管理上又受民政部门的监督和指导。水利部门和民政部门的思想统一、合作指导是协会和谐规范的基础

3.因人制宜，实施能力建设。中英项目为了加强能力建设建立了培训机制。形成了“中央项目办→省项目办→灌区项目办→用水者协会农民骨干→普通农民的知识和技能传递链，大量的宣传培训是针对普通农民的。培训内容涉及用水者协会组建与运行、参与式方法、灌溉技术、灌溉设施维护、政策法规、用水者协会财务管理、社会性别意识等。三屯河灌区在7月25日就举办了”妇女参与用水者协会建设“的专项培训。宣传和培训提高了妇女参与的积极性，发掘了她们的潜力。

4.发挥示范作用，以点带面形成规模效应。三屯河灌区从三工镇南头工村第一个农民用水者协会建立，经过示范带头运行，到现在已发展到20多个，显示了农协会的勃勃生机和生命力。未来必将全面铺开形成规模。”供水单位+协会+农户“的灌溉管理模式将在灌区占主导地位，协会和水管单位的权利义务将更加明确，从而促进水管单位的体制改革

5.抓好制度与组织建设，规范协会组建及运行管理。参照章程和管理办法范本，各协会都结合自身情况，通过代表大会制定章程和管理办法，根据章程选举负责人，建立组织机构，接受群众监督。群众监督体现在三个方面，一是监督协会执委的行政，即监督其办事是否公平；二是财务监督，协会定期向全体会员公布收支情况，年底接受农民代表审计；三是水价水费水量公开，每轮灌溉结束后向全体会员公布。

三、协会的主要效益

1.落实了田间工程管护主体，改善了灌溉秩序，提高了灌溉效率。自从农村家庭联产承包制以来，用水方式从过去的到队变为现在的到户，用水矛盾日益显现出来，建立协会后，通过对农民会员的大量宣传，增强了主人翁意识和大局意识，增强了村民之间的合作精神，灌溉秩序大为好转，村民之间的关系也和谐了

2.节约了灌溉用水，扩大了灌溉面积。用水户协会建立后，节水效果明显。一是因为改善了硬件设施，提高渠系水利用率；二是因为灌溉秩序的好转，提高了灌溉效率；三是加强了计量和宣传，增强了村民水商品意识，促使其节约用水

3.农民增产增收，而且减少了水费支出。随着工程条件改善，渠系水利用利率提高，灌溉保证率也提高了，粮食和作物丰收有了基本的保障。由于改善了管理，节约了水量，减少了水费中间环节和搭车收费，减轻了农民水费负担。

4.提高了灌区水费收缴率。发展用水者协会对农民和供水单位来说是双赢的事。减少水费中间环节后，灌区的水费收取率明显提高。改善了灌区管理单位的经济状况，有利于灌区的可持续发展。

5.提高了村民民主参与意识，促进了农民用水自治，推进农村基层民主政治建设。通过参加用水者协会，”自我管理、自主经营、民主决策、政务公开“的意识已深深植根于广大村民。通过行使用水者协会章程赋予的权利，农民也逐渐意识到作为一个公民应该享有的宪法和法律赋予的其他权利，农民政治素质的提高必定会推动农村民主政治建设。

四、有待于解决的一些问题与建议

1.应制定法规明确协会的权责。近年来，中央有关部委出台了一些用水者协会方面的指导性文件，推动了用水者协会的发展。但是还没有一个有关用水者协会的全国性法律法规。很多义务也需要通过法律来落实

2.应建立田间工程建设投入机制。各级财政对田间工程改造的投入与需求相去甚远，且投资不稳定。建议编制灌区田间工程改造规划，将改造经费纳入各级财政预算，并规定相关利益者的投入比例。

3.应加强培训与宣传。目前许多用水者协会存在的一个突出问题是，对乡、村干部和农民群众的宣传培训力度不够，即使在一些已成立用水者协会的地区，有些农民也不了解用水者协会的性质，对用水者协会的工作支持不够积极，有些乡村干部思想认识不够，也不支持协会的工作或者干涉协会内部事务，从而影响协会工作的正常开展。实践证明，对乡村干部和广大农民群众进行广泛的宣传和发动，是做好用水者协会工作的基础。