我国发展城市社区居家养老服务的问题与对策——以西安市社区老年餐桌为例

罗亚萍，茹斯羽

(西安交通大学人文社会科学学院，陕西 西安 710049)

2010年我国第六次人口普查的结果表明，我国65岁及以上人口为1.19亿，占全国总人口的8.87%。我国的人口老龄化呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化趋势明显的态势［1］，再加上未富先老和家庭结构小型化的现实，养老问题异常严峻。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发［2013］35号)提出:“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。”国内外的研究成果表明［2－3］，社区居家养老是国内外老年人首选的养老方式。

我国的政策和学者的研究成果都认为社区居家养老是我国养老方式的基础和补充，但在实践中，如何实现社区居家养老?谁是社区居家养老服务的组织者和提供者?运行成本由谁承担?具体实现方式能否得到老年人的认可?面对一系列的疑问，笔者调查了西安市若干社区居家养老服务中心的老年餐桌(老年助餐服务点)，分析老年餐桌失败及成功的原因，从而探寻实现社区居家养老的有效途径及发展对策。

一、我国传统养老方式的困境及创新需求

(一)传统家庭养老根基的动摇

传统的家庭养老是老年人与家庭成员生活在一起，由家庭成员为其提供经济供养、生活照料和精神慰藉。

费孝通［4］通过将中国传统养老方式与西方家庭的“接力模式”比较，进而提出，我国养老呈现出“反哺模式”的特征，并且这种模式在每两代之间的取予是互惠均衡的。费孝通认为，即使在现代社会，不论什么样的养老方式，多么好的服务人员，都无法代替子女在老年人晚年生活中的重要地位。陈皆明［5］用“多重家庭成员身份”的概念进一步解释了成年子女提供家庭养老的动机，认为父母使用家庭经济资源建立了密切的亲子关系，使得家庭边界扩大，家庭养老被理解为共享家庭资源的一个具体体现。在不需要监督的情况下，子女出于责任感完成对父母的赡养［5］。这种根植于自然经济的养老方式［6］，在我国已经演化成了一种特定的文化［7］，而“养儿防老”、“百善孝为先”等正是这种文化的体现。

费孝通［4］同时也指出，传统家庭养老基于历史上的经济基础，一旦经济基础改变，这种模式也是要改变的。家庭养老方式目前是否需要转变?如果需要转变，在现代社会中应该如何转变?这需要从家庭养老的概念出发进行分析。家庭养老概念包含基础条件和基本内容。其中基础条件是家庭成员需要生活在一起，即“同住”;而其基本内容是经济供养、生活照料和精神慰藉。这两者共同构成家庭养老的概念，二者缺一不可。

在现代社会，由于老年人经济能力的提高［9－10］和现代通讯技术的发展，家庭养老中的“经济供养”和“精神慰藉”功能，对于“同住”的要求有所降低;但是“同住”仍是实现家庭养老中“生活照料”功能的基础条件，当然“同住”不仅指传统意义上的同住在一个屋檐下，也包括近距离居住，如同住于一个社区或临近社区等。每一位老年人，特别是年长老人需要实实在在的帮助，这是现代社会家庭养老剩余的唯一内容，如果家庭成员不能提供这个功能，则家庭养老实际上就不复存在。可见，“同住”和“对老年人生活照料”是家庭养老的基础条件和核心内容。

然而，现代社会不仅使家庭养老的基础条件，即“同住”的可能性越来越小，而且其核心内容也难以实现，甚至发生了改变。因此，家庭养老的可能性被削弱了，得出此结论的依据如下:

1.家庭养老的基础条件被削弱的依据。(1)经济基础变化导致“同住”比例下降。传统的家庭养老是根植于自然经济的养老方式［6］。帕森斯在《美国的亲属制度》中提出工业经济的繁荣将导致传统家庭的解体，即家庭会经历从“扩大家庭”到“核心家庭”的转变，核心家庭是工业社会必然的家庭形式［11］。数据显示，2009年我国户均规模为3.16人，较改革开放之初的4.61 人下降了31.5%［12］。可见，在我国以核心家庭为主的小型化家庭结构特征已经显现。

(2)社会政策导致“同住”可能性降低。我国从20世纪70年代初开始实行的独生子女政策，使家庭规模出现政策性的小型化。随着独生子女进入婚龄开始建立小家庭，我国逐渐形成了4－2－1家庭结构，这种家庭结构更加不利于实现“同住”。根据同住的传统，一对亲代夫妻可以和多个子代夫妻生活在一起，形成传统的大家庭。但是很少有一对子代夫妻和双方的父母同住。即使子代和亲代“同住”，也是子代夫妻和一方的父母同住，而另一方父母只能独立居住。风笑天的研究证实了这一点:即已婚独生子女的父母单独居住的比例高于同龄非独生子女的父母25%［13］。可见，独生子女政策使“同住”的可能性降低，削弱了家庭养老的基础条件［14］。

(3)社会化程度提高不利于“同住”。社会化程度提高带来了分工的细化，使得人们必须随自身专业技能在世界或者全国各地寻找适合自己专业技能的工作，这样容易造成工作区域与父母生活区域的远距离分离［15］。2009年，我国相关统计数据表明，我国城市老年空巢家庭占老年家庭的49.7%，西安市达到57.2%［12］，高于全国平均水平。即使子女和父母同住或者在同一城市，子女也无法兼顾对老年人的全天候照顾，导致半空巢(即白天空巢)或者空巢老人不断增加。徐俊、风笑天的研究指出:随着职场竞争的加剧，独生子女为父母养老将承担更多的风险［16］。子代对亲代的养老成本愈来愈高，获利愈来愈小，甚至影响到子代的生存机会与能力［17］。可见，现代社会的发展导致传统家庭养老的基础——“同住”(包括近距离居住)的可能性降低了。

(4)新的养老理念降低了老年人“同住”的意愿。从积极的角度看，老年人养老理念的变化，降低了老年人的“同住”意愿，弱化了家庭养老的基础。姚远、范西莹认为，随着社会的发展，老年人形成了新的养老理念，即群体融合、淡化年龄标识、独立性和自主性越来越强并开始追求生活质量和生命质量［18］。这种新的养老理念表现为更多老年人期待自立养老。罗亚萍、史文静等的研究结果表明，在4种养老方式中，自立养老是被调查者最期望的养老方式，占51.88%［19］。可见，独立自主成为老年人追求的生活态度。

2.家庭养老的内涵难以实现。学者研究表明，现代已婚子女与父母同住已经不是传统意义上的子女为家长提供养老服务，而是子女的需求导致年轻夫妇与父母同住［20］。这种需求一方面表现在经济上，尤其是在住房上对父母的依赖［21］;另一方面是子女需要父母分担家务和帮助照料小孩。杨善华指出:在亲代的付出和子代的反哺之间并不是一种对等的关系，即亲代基于“责任伦理”的付出要远远超过子代的“反哺”［22］。目前即使多子女家庭，能够传承传统家庭养老模式的比例也是非常有限的。

上述事实并不是说现代社会应摒弃传统的家庭养老观念，相反，在现阶段更应提倡子女对父母的精神关怀和力所能及的生活照料。即使是在缺乏孝文化的西方社会也倡导子女对父母进行感情慰藉、经济资助以及生活照料［4］。如何让子代能够更方便灵活地为亲代提供力所能及的生活照料，同时使老年人方便、低成本地得到更多的关心和帮助，是目前探索新的养老方式，应对我国人口老龄化问题的现实需要。

表1 西安市老年餐桌类型以及老年人的接受程度

(二)机构养老难以得到老年人的认同

机构养老是指老年人集中居住在敬老院、福利院、托老所等机构中养老。它采用福利化或市场化的运作机制，为老年人兴建专门的居住与生活服务设施，依照自愿原则，将老人集中供养并使之安度晚年［23］。穆光宗(2012)认为机构养老在我国养老体系中占有“支撑”地位，但在其发展过程中存在着6大问题，即机构养老供不应求但资源利用率不高;微利甚至负债导致养老机构自我发展能力不强;养、护、医、送四大功能分离;机构养老缺乏家居认同和亲情滋养;专业、负责的老年护工和管理人才短缺［24］。这些问题一方面制约了我国机构养老的发展，另一方面也弱化了老年人主动选择机构养老的意愿。

西安市机构养老的突出矛盾是城区“床位供不应求”和郊区“床位空置”的现象［25］。如果在城区大规模建设养老机构也不甚合理，这样一方面会造成全社会养老成本提高，另一方面由于空置了部分老年人的住房而造成社会资源的浪费。如何既利用老年人的住房，又能够让老年人享受到机构养老的服务，是目前探索新型养老方式的现实需求。

(三)居家养老在实践中彰显优势

所谓居家养老，是指老年人在家居住，由社区提供养老辅助服务的一种社会化养老方式。其特点是:实现了人本理念［26］和成本效益原则相结合;具有家庭养老和机构养老的优势，弥补了二者的缺陷，是一种符合老年人需求的养老方式。所以这种养老方式在各国都占很高的比例，其中英国占95.15%，美国占96.13%，日本占98.16%，菲律宾占83%，越南占94%，印尼占84%，马来西亚占 88%［27］等。

那么如何实现居家养老?即社区居家养老的实现形式和内容有哪些?以美国为例，美国为老人提供了4种居家养老社区，即生活自理型社区、生活协助型社区、特殊护理社区和持续护理退休社区。为各类老人提供从健康服务、自理、半自理服务到专门护理等各种服务，各类社区的相应设施齐全［28］，方便老人的生活。美国居家养老社区是独立于普通社区之外的专门社区，是一种社会成本较高的养老方式。这与我国的经济发展水平以及大多数老年人的经济承受能力不相适应。我国老年人希望的居家养老是在自己熟悉的社区享受服务，而不是离开熟人社区，去专门设立的新社区享受服务。

那么如何在现有的社区中为老年人提供居家养老服务?这是本文研究的重点。

二、研究资料的来源和类型

基于上述的现实条件和需求，西安市在［2012］111号文件提出“到2015年，力争居家养老服务基本覆盖100%城市社区”的目标。如何实现“以居家为基础、社区为依托”的养老服务，我国仍处于试点和探索之中。陕西省在《关于2012年社区老年餐桌建设的指导性意见》(以下简称“陕西《2012意见》”)中提出，为西安市提供3 000万资金，资助300个社区老年餐桌。西安市以此为契机开展了居家养老服务试点。经过一年多的建设，到2013年底，建成老年餐桌258家，其中92家处于运行状态，占比35.7%，但其中很多是艰难维持，其余166家均处于停办状态。

笔者通过调查，对西安市现有的老年餐桌进行了分类。表1是西安市老年人解决用餐问题的方式类型。其中不论采取哪一种方式，我们都简称为老年餐桌，这些方式都是由社区居委会组织实施的。第1类是老人去社区周边的餐厅用餐。由于老年人用餐人数不多又不固定，因此餐厅并不是很重视这部分特殊消费者的特殊要求，时间稍长，老年人就会遇到用餐麻烦，例如饭食不软烂、太咸、太油等品质问题以及担心地沟油问题和价格偏贵问题等，因此，老年人对这种完全市场化的服务方式很不满意，采用这种方式是老人们的无奈选择。第2类是由社区居委会工作人员兼职老年餐桌的全部工作，从采购、烹饪到分餐，为老人提供全程服务，例如CDFF、VWM社区。这种方式增加了社区工作人员的工作量，老人对饭菜质量放心，但是价格偏高。第3类是社区居委会将老年餐桌服务嫁接给附近的商业餐饮单位，居委会工作人员负责取餐分餐，老人在社区用餐;例如WXY社区。第4类将老年餐桌服务委托给附近的养老院，老人前往养老院就餐。第5类社区老年人就近在单位的职工餐厅用餐。第4和第5类方式，受外在条件的约束，是可遇不可求的，只要条件许可，这两类不失为一种可以选择的服务方式。第6类是社区居委会只发挥组织和监督作用，聘请第三方在社区运营，为本社区以及周边社区的老人服务，例如六棉和汽配社区。

本研究对表1中的2类老年餐桌进行了重点调查:一类是艰难维持或者停办的社区老年餐桌，这种类型占开办的70%多，以表1种的第2和3类为代表;另一类是成功运行的社区老年餐桌，这类占比很少，但是他们的经验对完善服务具有重要的借鉴和启示作用，尤以第6类为代表。

三、我国老年餐桌在城市社区运行中存在的问题

西安市选择老年餐桌作为居家养老服务的试点项目是符合马斯洛需求理论的。因为吃饭是人类最原始、最基本的生理需要，是老年人实现居家养老的基本服务需求。笔者在调研分析的基础上，发现西安市发展居家养老服务存在以下问题。

(一)运用市场方式不恰当

西安市发展居家养老服务“运用市场的方式不恰当”包括两种情况，一是完全依靠市场的方式;二是忽视市场原则的方式。

第一种情况是表1中的第1类。即老年人直接去社区周边的商业餐厅用餐。调查的结果是，老年人不能接受这种服务方式。具体原因有以下3点:

一是饭菜质量不能满足老年人的需求。一位78岁的老奶奶告诉我们:他们曾经因为小区停煤气，和88岁的老伴一起去社区外的小店吃面，她们让小店把面多煮一会儿，结果他们还是觉得面硬，味道也不可口，所以他们就一直将就着自己做。

目前专门为老年人提供餐饮服务的企业还没有形成群体规模，老年人外出就餐的选择性少，老人因为饭食不可口而不愿外出用餐，老年餐饮市场进一步萎缩，形成恶性循环。但是我国目前已经形成了急需由社会提供餐饮的老年群体，但是市场还没有形成专门提供老年餐的企业群，这就形成了现实矛盾。

二是对商业餐饮的质量不信任。老年人对新闻报道中说的地沟油、食品添加剂事件非常敏感，他们从心里排斥商业餐饮服务。当问愿不愿意去外面餐厅用餐时，76岁的王奶奶说:去外面吃饭她不放心。她对餐厅用的油和面粉的质量都信不过，特别是担心地沟油。她老伴儿有糖尿病，每顿饭要多吃菜，少吃主食，多吃粗粮，餐厅饭菜不一定合适。

三是服务价格问题。商业餐饮服务业是以盈利为目的的，商业餐饮的偏高价格也是老年群体所不能接受的。

以上3点说明，目前完全依赖市场力量解决老年人用餐问题是不现实的，开办老年餐桌是非常必要的。

第二种情况是表1中的第2类。这类老年餐桌与第1类相反，采取了忽视市场原则的方式。这是西安市绝大部分老年餐桌采取的方式，即社区自办，最典型的是CDFF和VWM社区以及经过试点已经失败的WXY社区。这类老年餐桌由社区工作人员轮流烹饪，为老年人做饭、分餐，现存的这类餐桌基本处于亏损或艰难维持的状态。

CDFF社区负责人介绍说:老年餐桌难办。他们社区的工作人员轮流兼职做饭，用餐的老人开始有20人左右，现在7、8人，有时只有4、5人，他们已经节省了人力和场地成本，只是食材成本，但是饭菜成本压力还是很大。

“规模经济和规模不经济①规模经济(Economics of Scale)是指产出的增长率大于成本增长率的情形。相反，规模不经济(Diseconomics of Scale)则指产出增长率小于成本增长率。(袁志刚.西方经济学［M］.北京:高等教育出版社，2010:1，108.)也就是说任何一个行业都有一个最佳规模，企业规模过小，达不到企业所属行业要求的最低规模，或规模扩大超过了一定限度，都会出现产出增长率小于成本增长率，这两种现象都称之为规模不经济。”概念是市场经济的基本原则之一。要实现老年餐桌保本微利，良性运行，就需要达到一定规模，实现规模经济;如果用餐人数达不到规模经济的最低限度，就属于规模不经济，即使精心经营，企业也会亏损。运营者为了保本，可能会采取一些不符合市场原则的手段，如变相提价或者降低质量等，所有这些手段只会导致运营更加困难，加速倒闭。因此，陕西省民政厅2012年发布的《关于2012年“社区老年餐桌”建设的指导性意见》中提出:“新建或改扩建的‘社区老年餐桌’，应该能辐射周边100名以上老年人”。其目的就是要提高老年餐桌的就餐人数，实现规模经济，保本运营。由社区工作人员兼职厨师的作法看似可行，但是有悖于市场经济的基本原则，既不符合市场原则要求专业化分工的要求，也不符合规模经济的条件，出现运营困难就在情理之中。此外，这类老年餐桌不仅增加了社区工作人员的负担，而且服务质量也得不到老年人的认可。

笔者通过对CDFF社区老年人的访谈发现，他们不去用餐的直接原因是饭菜分量少，一份不够吃，其本质是饭菜的变相高价。对社区老人进行访谈的情况如下:82岁的奶奶白天一人在家，83岁的奶奶则是独居，他们都曾经去老年餐桌用餐，两位奶奶后来不去用餐的原因是饭菜分量不足。她们说10块钱一份的饺子和4块钱一份的炸酱面她们都不够吃，她们还说其他老人也有这个反映。

由于老年餐桌用餐人数少，没有达到规模经济要求的最低人数，社区为了保本，在不能提高价格的情况下，用减少饭菜分量的方式变相提价，老人觉得不划算，就不再去用餐，进而形成恶性循环，阻碍了老年餐桌的发展。

VWM社区的老年餐桌，用餐老年人也不到20人，开办的第一个月就亏损。VWM社区主任说:“来吃饭的老年人多了20个人，少了5、6人。虽然没有场地费用、门面费，但成本还是包不住。……我们现在营业了一个月，……一共赔了320多块钱。”

VWM社区的工作人员虽然对开办老年餐桌很有热情，但他们也承认，老年餐桌面临收支不平衡，难以维持的问题。

可见，不能恰当地利用市场原则，注定老年餐桌不能成功。这一案例带来的启示是:在开展居家养老服务的过程中，要尊重市场规律，以恰当的方式运用好市场原则，才能实现老年餐桌长久运行。

(二)社会自治组织不发达

国外的居家养老社区一般与自然社区相分离，是独立的社区，在其建立之初就设有专门机构来管理和经营;另外社区居民的很多需求是由社会自治组织提供。我国目前在自然社区中开展的居家养老服务，主要是由社区居委会这一群众性自治组织协调。调查发现，西安市很多已符合建立社区居委会条件②根据2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》及2008年《中共西安市委西安市人民政府关于进一步加强社区工作的意见》的要求，当一个住户为2000户的小区入住率达到50%时，就可以成立社区居委会。的小区，根本没有设立居委会，更没有其他形式的社会自治组织。2010年第6次人口普查表明，西安市常住人口中家庭户数为250.4万户［29］，根据2 000户成立一个社区居委会的规定，西安市需要建立1 252个居委会。截止到2014年1月1日，西安市共有居委会806个，只达到理论社区数的64%。另外，一些社区居委会管理的户数远超过2 000户，这些社区在日常工作中，由于事务多，工作人员少，很多工作难以开展，包括开展居家养老服务工作。在社会组织缺失的小区，不仅自身问题多，非营利性的服务项目根本无从谈起。例如QSXC小区，没有成立社区居委会以及其他社会自治组织，小区只有物业公司。物业公司以盈利为目的，与业主的矛盾冲突不断，小区根本没有非营利性的活动。因此，缺少社会自治组织，特别是目前缺失社区居委会是开展居家养老服务的最大障碍。

(三)政府支持和监管不力

在居民小区设立居家养老服务点还需要场所支持，因为社区内的场所是居民就近享受服务的物质基础。如果是免费提供的场所，还可以降低居家养老服务成本。

但在现实中，老旧社区由于建筑密集，缺乏社区服务场所空间。例如，WXY和VWM社区都属于老旧社区，社区居委会的空间较小，老年人一般都在面积较小的社区会议室用餐。针对这一问题，2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，明确提出由区(县、市)人民政府负责解决这个问题，并且非常具体地提出了建、换、买、租等解决方案。但是在现实中，这个问题政府仍然没有落实到位。

而有些2008年之后①2009年11月，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅转发的省委组织部省财政厅省民政厅《关于加强城市社区建设的几点意见》中提出:“通过财政投资、社区自筹、合作经营等方式，在社区建成‘一部三室三站一场所’，结合社区党员服务中心(站)建设，逐步达到城市一般规模的社区办公和活动用房面积不低于300平方米，室外健身活动场所面积不低于1 000平方米;新建社区要按照有关规定预留出办公用房和活动场所，城建、规划等部门要加大对此项工作的监督、检查和落实。”新建的居民小区，也没有为社区预留足够的办公和服务场所，虽然这部分成本在居民购房过程中通过缴纳城市建设配套费由小区居民承担。但是部分开发商为了追求经济效益，仍然没有按标准为小区预留。这是政府在规划审批和实施过程中监管不严造成的。

WXY社区居委会主任表示，因为空间有限，接待用餐老人的能力只有20人，即使想扩大规模，也没有办法实现。

YXD社区的主任说:“制约社区发展的主要因素还不是人，我认为是工作空间。缺人咱可以去招聘，现在找工作的人多得很。但是没有地方，事情就难办了。如果有地方，咱还可以通过盘活空间，赚一些钱，贴补社区服务。”

可见，社区缺乏空间制约了老年餐桌的普及和发展规模，也制约了社区居家养老服务工作的全面发展。老旧社区和新建社区保障办公和服务场所空间的落实需要政府的支持。

四、我国发展城市社区居家养老服务的对策

凡是居家老人的养老需求都属于居家养老服务的内容，主要包括以下三类:一是物质生活方面的需求，如衣食住行用;二是医疗保健需求，如保健、医疗卫生等;三是精神文化需求，如文化娱乐、情感和心理慰藉、心灵沟通等［31］。老年餐桌(包括送餐服务)是社区居家养老服务的一部分。在老年餐桌开办之初，有些社区就悬挂了社区居家养老服务中心(站)的牌子，但是目前工作的主要内容是老年餐桌服务。这个工作直接解决了老人的用餐问题，间接为开展居家养老服务积累了经验。有些社区在提供老年餐桌服务的基础上，延伸养老服务，逐渐完善了社区居家养老服务中心(站)的功能。可见，老年餐桌是居家养老服务的基础，居家养老服务的全面开展有赖于老年餐桌积累的经验。

为了更好地为开展其他居家养老服务提供可供借鉴的经验，依据“小政府、大社会”的社会治理理念，结合开办老年餐桌四五年，目前仍然正常运行的成功经验，认为发展居家养老应该充分发挥市场、社会组织和政府3方力量，共同配合，才能做好居家养老服务。

(一)采取恰当方式，遵循市场原则

目前，运行良好的老年餐桌除了政府扶持和社区居委会协调之外，最重要的一点是充分发挥了市场的力量。以六棉和汽配社区的老年餐桌为例，他们成功的原因是引入第三方力量进行管理或外包给专门从事老年服务的餐饮企业。六棉和汽配社区聘请了专门经营老年餐桌的第三方。他们可以在社区内部提供餐饮服务，也可以在社区之外的场地开办。这种做法既遵循了市场规律，又制约其追求高额商业利润(由于政府予以的资金和人力扶持政策，保障了其稳定的收入来源，降低了其经营风险，这样他们就比较珍惜这个经营机会，制约了其追求高利润)，保障了其既能够为老年人提供适合的餐饮，又能够有合理的价格。因此，这种形式得到老年人的欢迎，而且还有不断扩大的趋势。六棉社区老年餐桌不断增加的就餐人数以及周边社区要求送餐数量的增加，就是一个明证。

老年餐桌实现良性运行，达到规模经营是关键。目前由每一个社区组织老年餐桌的做法，就要求每个社区拥有一定规模的老年人，否则，就很难达到老年餐桌正常运行的规模。例如，实现良性运行的汽配和六棉社区都拥有千人以上的老年人。其中汽配社区60岁以上老人有1 090人，六棉社区仅70岁以上老年人就有1 165人;而且社区内半空巢和空巢老人居多，这就为开办有一定规模的老年餐桌打下了需求基础。其中在汽配社区老年餐桌用餐的老人有50人左右，六棉社区则达到170人左右。

但是，在现实中，并不是每个社区的老人数量都能达到一定的规模，但是每个社区都会有一定数量的老人需要居家服务。社区没有一定规模老年人，居家养老服务就不能实现规模运行，难以实现保本或微利和长久运行，例如艰难运行的CDFF和VWM社区，70岁以上老年人分别只有514人和298人。如果没有该服务项目，社区中的老年人很难实现居家养老，安度晚年。如何在小社区实现规模运营?

六棉社区的做法对我们的启示。六棉社区本身是一个老年人聚集的大社区，但是他们同时为方圆3公里的其他社区的老人提供送餐上门服务。这样的做法启发我们，能否在相临几个小社区中联合开展居家养老服务或者同一个服务商同时为临近的几个小社区提供服务，这样既可以解决居家养老服务站达不到最低规模的问题，也可以解决每个社区重复建设、负担过重的问题。

以老年餐桌为例，对于不能单独开办的社区，建议采取老年餐桌服务中心模式，为临近多个社区服务。服务中心可以由第三方在社区内开办，如六棉和汽配社区的作法，也可以由一家餐饮公司给周边几个小社区提供送餐服务，进而形成各个社区的老年餐桌。与此类似，居家养老的其他服务，也可以采用这种集中提供，分散服务的方式，解决小规模社区达不到规模运行的问题。可见，采取恰当的方式，遵循市场原则，才能实现老年餐桌的正常运行。

(二)发展社会自治组织，充分发挥协调作用

开办老年餐桌的一个显著特点是，在社区居委会的协调下运行。目前凡是开办老年餐桌的小区都有社区居委会组织，而凡是没有成立社区居委会的小区都没有开办老年餐桌。这也预示着我国发展其他居家养老服务只有政府的引导、支持还远远不够，必须要有社会自治组织的协调。在居家养老服务亟待发展，而社会自治组织还不发达的中国，目前更多地需要依靠社区居委会这一相对完善的群众性自治组织。

面对目前社区居委会组织的缺失，“发展社会自治组织”的首要任务是建立健全社区居委会组织。因为从实践来看，社区居委会是居家养老服务的得力协调者，甚至是组织者和实施者。作为群众性自治组织，社区居委会具有广泛的民众网络，同时与政府有着千丝万缕的联系。这个特点一方面便于居委会掌握民众的需求，另一方面便于争取到政府的各种支持。这里需要注意的是，由社区居委会协调并不意味着由居委会亲自牵头组织和经营。调查发现，西安的很多老年餐桌都是由社区居委会组织并亲自经营，例如VWM和CDFF社区。凡是由社区亲自经营的老年餐桌都处于亏损、难以维持的状态。但是如果没有社区居委会的协调，单纯利用市场的力量，老年餐桌服务也无法开展，例如大量没有社区居委会的小区都没有设立老年餐桌。因此，建议在达标但未建立居委会的小区尽快成立社区居委会，实现群众性自治组织的全覆盖，让更多的与居民生活相关的事务，实现居民自治，为发展社区居家养老服务提供组织保障。

(三)政府理性支持，完善基础设施

在陕西《2012意见》发布之后，在10万元启动资金(基本都用于购买厨房设备，而且是事后拨款)的支持下，西安市开始大规模开办社区老年餐桌。这说明政府的倡导和支持对发展居家养老服务具有推动和引导作用。

不仅如此，陕西省民政厅《关于2012年“社区老年餐桌”建设的指导性意见》中明确规定:“区(县)政府应当为‘社区老年餐桌’设置必要的公益性岗位”。六棉和汽配社区老年餐桌的成功运行也都得益于政府公益性岗位的支持，客观上降低了服务成本。面对我国庞大的老年群体对居家养老服务的需求，政府应将支持手段通过政策细化，形成操性强、规范化的措施。例如建议政府明确老年餐桌就餐人数与公益性岗位的比例等，为全面开展居家养老服务积累经验，支持居家养老服务业的发展。

政府的理性支持还体现在保障社区的办公服务空间。调查发现有些社区在开办老年餐桌的过程中缺乏场地，即使外包服务给老年人送餐，社区也很难提供独立的餐厅。2012年底，西安市提出“重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年餐桌(老年助餐服务点)、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施，增强养老服务功能”［30］。这些服务的开展都要以社区有足够的用房空间为前提，而社区普遍存在用房紧张的问题，直接影响着社区居家养老服务的发展。

六棉和汽配社区之所以成功开办老年餐桌，也是得益于他们拥有较大的场所空间。这些场所都是原国有企业无偿划拨给居委会的，这为开展社区服务提供了基本的物质保障，也为延伸居家养老服务提供了条件。六棉社区有近600平方米的两层社区办公用房，其中社区居家养老服务站位于一层，有300平方米。汽配社区的春意居家养老服务站有500平方米空间。汽配社区居委会办公楼前还有一片空地，每天早晨(天气较晴好时)，服务站工作人员都会组织老人做早操。在节假日，工作人员还会编排节目，在空地上演出，丰富老人们的生活。但六棉社区随着用餐老人的增多(已有170多人)，空间已经稍显拥挤，餐厅甚至挤占了其他服务空间，如阅览室和健身房兼做餐厅。社区要在有限的空间里开展更多的服务，是非常困难的，可见，是否拥有足够的空间是保障居家养老服务未来发展的重要因素。因此，建议政府对于老旧社区认真落实2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，以建设、调剂置换、购买、租借等方式解决社区空间问题;对于新社区政府在规划审批和实施过程中，加强监管，保障社区空间在建设中落实。这也是发展居家养老服务的物质基础。可见，政府的理性支持是老年餐桌得以长久发展的重要条件。

总之，上述3点建议既是保障老年餐桌正常运行的条件，也是保障其他居家养老服务项目得以发展的基础。老年餐桌项目为开展更多的居家养老服务积累了经验，也为探索新的适合我国国情的社会化养老方式提供了借鉴。

［1］中国人口老龄化:2000－2010［EB/OL］.［2011－12－28］.http://iple.cass.cn/news/599558.htm.

［2］穆光宗.中国都市社会的养老问题:以北京为个案［J］.中国人民大学学报，2002(2):80－87.

［3］黄少宽.国外城市社区居家养老服务的特点［J］.城市问题，2013(8):83－88.

［4］费孝通.家庭结构变动中的老年赡养问题:再论中国家庭结构的变动［J］.北京大学学报，1983(3):6－15.

［5］陈皆明.中国养老模式:传统文化、家庭边界和代际关系西安交通大学学报:社会科学版，2010，30(6):44－50.

［6］姚远.中国家庭养老研究评述［J］.人口与经济，2001(1):33－44.

［7］姚远.养老:一种特定的传统文化［J］.人口研究，1996，20(6):30－35.

［8］陈功.我国养老方式研究［M］.北京:北京大学出版社，2002:63－93.

［9］肖群忠.孝与中国文化［M］.北京:人民出版社，2001:368－382.

［10］袁方.中国老年人在家庭:社会中的地位和作用［J］.北京大学学报1987(3):1－9.

［11］Parsons T.The Kinship System of the Contemporary United States［J］.American Anthropologist，1943.

［12］西安空巢老人家庭占57.2%今年将建50个老年社区［EB/OL］.［2011－03－ 09］.http://news.cnwest.com/content/content_4348034.htm.

［13］张奇林，赵青.我国社区居家养老模式发展探析［J］.东北大学学报:社会科学版，2011，11(5):416－521.

［14］风笑天.城市独生子女与父母的居住关系［J］.学海，2009(5):24－30.

［15］张文娟，李树茁.劳动力外流背景下的农村老年人居住安排影响因素研究［J］.中国人口科学，2004(1):42－49.

［16］徐俊，风笑天.独生子女家庭养老责任与风险研究［J］.人口与发展，2012，18(5):2－10.

［17］余飞跃.家庭养老的困境与出路:兼论孝与不孝的理性［J］.重庆大学学报:社会科学版.2011，17(5):124－130.

［18］姚远，范西莹.从尊老养老文化内涵的变化看我国调整制定老龄政策基本原则的必要性人口与发展［J］.2009，15(2):81－85.

［19］罗亚萍，史文静，肖阳.城市居民养老方式的变化趋势、存在问题及对策研究:基于对西安市居民养老方式的调查［J］.西安交通大学学报(社会科学版)，2013，1(33):78－84.

［20］许琪.子女需求对城市家庭居住方式的影响［J］.社会，2013，33(3):111－130.

［21］潘允康，约翰·罗根，等.住房与中国城市的家庭结构:区位学理论思考［J］.社会学研究，1997(6):71－81.

［22］杨善华.责任伦理与城市居民的家庭养老:以“北京市老年人需求调查”为例［J］.北京大学学报，2004，4l(1):71－84.

［23］柴效武.异地集中养老模式可行性探讨［J］.浙江大学学报:人文社会科学版，2004(11):150－153.

［24］穆光宗.我国机构养老发展的问题与对策［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2012，51(2):31－38.

［25］张增芳.老龄化背景下机构养老的供需矛盾及发展思路:基于西安市的数据分析［J］.西北大学学报(哲学社会科学版)，2012，42(5):35－39.

［26］穆光宗.美国社区养老模式借鉴［J］.人民论坛.2012(8):52－53.

［27］许义平，何晓玲.现代社区制度实证研究［M］.北京:中国社会出版社，2008:192.

［28］严晓萍.美国社区养老服务设施建设及启示［J］.社会保障研究.2009(4):19－25.

［29］西安市2010年第六次全国人口普查主要数据公报［EB/OL］.［2011－05－ 25］.http://www.xatj.gov.cn/tjgb/sort013/5328.html.

［30］西安市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的实施意见［EB/OL］.［2012－12－07］.http://www.xa.gov.cn/websac/cat/522/522531.html.

［31］陈友华.居家养老及其相关的几个问题［J］.人口学刊，2012(4)，51－59.