美好乡村环境治理中的投融资渠道探析——以安徽为例

唐建兵

(淮北师范大学历史与社会学院，安徽淮北235000)

美好乡村环境治理中的投融资渠道探析
——以安徽为例

唐建兵

(淮北师范大学历史与社会学院，安徽淮北235000)

政府财政拨付为主、贷款难度偏大、乡村资本市场融资不可预期、国际投融资渠道不畅等是安徽美好乡村建设中环境治理资金筹集面临的最主要问题。破解乡村治理投融资的难题，需要做到:改革并完善农村金融组织体系，促进、规范债券;以优势产业或特色项目的预期收益为基础，推行资产证券化融资;鼓励、引导社会闲散资金投资于环保产业发展，助推乡村环境治理;用好世贸组织规则中的涉农、环保等条款，积极拓展国际市场融资。

美好乡村;环境治理;投资方式;融资渠道

为指导安徽美好乡村建设，2012年9月，省人民政府印发了《安徽省美好乡村建设规划(2012—2020)》(以下简称“规划”)，明确提出了“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”(即乡村“三美”)的总体目标。如期实现“乡村美好”的目标，环境治理即是其面临的艰巨任务之一。何谓环境治理(Environmental Governance)?简而言之，即指“在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策，以及如何去制定环境决策、行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。”［1］但是，推进美好乡村环境治理却需要大量的资金投入，这些资金又从何而来呢?这是当下急需研究的重要课题。

一、美好乡村环境治理的投融资现状

沐浴着改革开放的春风，沿海省区以“天方夜谭”般的速度迎势而上，创造了经济发展中的一个又一个奇迹。安徽省位居华东地区，紧邻江、浙、沪等经济发达省市，地理位置相对优越，但经济发展却有些不尽人意!2011年、2012年、2013年安徽省人均GDP分别为3 932美元、4 588．43美元、5 133．87美元，在全国31个省区市中(港、澳、台等地除外)均居于第26位(相关资料来源于近三年的国家统计年鉴)。如果将这一数据置于东部发达省区中来比较，其劣势是显而易见的;即便将其放在中部六省区中进行比较，也有些难堪。此即表明，安徽经济发展与周边兄弟省区是存在明显差距的。正所谓“巧妇难为无米之炊”，经济发展相对迟缓势必很大程度上制约着对基础设施建设及其功能完善等方面的资金投入。

为了有效破解美好乡村建设中面临的资金“瓶颈”难题，省政府做好统筹安排，地方政府极力配合，社会各方面也给予了适度支持。一方面省政府果断决策，将省级新农村建设专项资金改为美好乡村建设专项资金，从2013年开始的连续5年时间里，确保每年投入不低于10亿元。为了提高美好乡村建设的实效性，资金投入时充分考虑县(市、区)的财力状况和建设实效，施以有差别的“以奖代补”政策。另一方面市、县等地方政府也积极行动，制定了与之配套的投资政策:设立美好乡村建设专项资金，原则上市级政府投入不少于0．5亿元，县级政府不低于0．1亿元。不仅如此，还就美好乡村建设资金的使用问题作了明确规定:省级资金投入重点支持中心村规划建设，而地方资金投入主要用于中心村建设和自然村治理。同时，各级政府还积极拓展投融资渠道，引导并鼓励社会闲散资本通过投资、捐助、认建等多种方式参与支持美好乡村建设。经过一年多的努力，美好乡村建设在投融资方面取得了较好的实效。以2013年为例，各地除了政府美好乡村建设专项资金投入及财政拨付以外，社会力量投融资亦具有相当规模。

表1 安徽省16个地市美好乡村建设投融资总体规模(单位:亿元)

表1尽管仅仅反映了美好乡村建设投融资的总体规模，就乡村环境治理的投融资金额并没有以专项资金的方式单独列出，表面上看似乎与此无涉，但是，从各级政府网站及各地市2013年美好乡村建设述评资料中关于资金使用情况的说明来看，环境治理投入是占有一定比例的。“规划”实施以来，广大乡村环境基础设施显著改善，提供的环境公共物品质量也明显提升。以宿州市为例:“36个重点示范中心村的基础条件和村容村貌得到明显改善，逐步配套了垃圾房、公厕、农民广场、污水处理、垃圾收集基础设施，建起了计生服务室、卫生室、农家书屋、便利店等便民公共服务设施。”［2］宿州市乡村建设如此，其他地市亦如是矣!当然，就乡村环境治理这项复杂工程而言，环境基础有所改善和环境公共物品适度提升，仅是万里长征迈开的第一步。无可争辩的是，“环境保护的资金投入是解决环境污染问题、改善生态环境的决定性因素之一”［3］，如果没有科学合理的投融资渠道以保证充裕资金的投入，乡村环境治理就会中途“夭折”，这丝毫不是什么夸张!

二、美好乡村环境治理投融资存在的问题及原因分析

客观而论，近年安徽乡村环境治理投融资数量上较往年的确有明显增加，且在投融资渠道上也呈多元化发展的良好态势，这是令人欣喜的好事。但是，过分依赖政府财政拨付的状况却没有得到根本改变，且由于历史惯性使然，乡村环境问题点多面广，遗留问题甚多，解决难度太大，个别村落对环境的破坏甚至达到了无法容忍的地步(昔日“其乐融融”的长寿村、依之不舍之地如今却变成了“癌症村”“鬼域村”，大批村民被迫离乡背井)。包袱如此繁重的乡村环境，治理难度足见一斑，当前的投融资规模于问题解决只是杯水车薪。

(一)政府专项资金投入和有限的财政拨付是乡村环境治理资金最主要来源

环保产业相较于其他产业而言，投资规模大，见效较迟缓，况且基于“搭便车”的特殊性，投资者并非纯粹的受益者，反之亦然。因而，在市场经济发育尚不充分、不完善的条件下，缺乏有效的经济驱动、精神鼓励等导向机制，乡村环境治理投融资渠道较为单一，突出地表现在社会资本注入的积极性不高，政府是乡村环境治理投融资最主要的主体。

1．政府投入有些力不从心

政府投入是以稳定的财政收入为前提和基础的，而财政收入又源于税收收入、行政事业收费以及上级的专项资金拨付等。改革开放30余年来，安徽省经济发展确有大幅度提高，但相较于沿海省区言，显然相形见绌。况且，伴之新一轮的改革浪潮，政府权力也被装入制度的“笼子”，政府各项财政收入必须做到有理有据，如此以来，政府财政收入明显捉襟见肘。在关注民生、改善民生的社会大环境下，需要政府倾力关注的地方太多，譬如住房、教育、医疗等直接关涉民生的诸多重大问题，持续增加乡村环境治理方面的资金投入是不现实的。

2．环境保护基金投入较少

我国排污收费制度始于80年代初，环境保护专项基金也是80年代末才设立的，资金存量明显不足，而且有限的资金在管理上又存在不规范、不科学之处。1982年《征收排污费暂行办法》、1998年《排污收费资金有偿使用暂行办法》《污染源治理专项资金有偿使用办法》等关于环保基金的筹集和使用的文件相继出台，其间规定，排污费纳入省级财政或当地地方财政，按专项资金管理，不得用于体制分成。依据文件精神，地方各级环境保护部门可以从超标排污费中用于补助重点污染单位治理污染源资金中提取20%－30%，加上历年超标排污费的未使用部分以及贷款利息、滞纳金和挪用贷款的罚息除按照国家规定支付银行手续费外的部分，设立污染源治理专项基金，专项基金以贷款为主要形式弥补企业治理污染所需的资金“缺口”。但是，由于环保专项基金主要用于重要污染治理项目和“三废”综合治理项目，从当前投向来看，基本上用于大中城市环境治理，广大乡村几乎与此无缘。

3．排污收费标准太低，覆盖面有限

就目前环境治理体制而言，排污收费是一项稳定的资金收入来源，但是，由于现行法律制度始于80年代，明显具有滞后性。譬如在工业化扬帆起步之时，注重发展速度而轻视发展质量，很大程度上以牺牲资源、环境为代价推动经济发展，制定的征收排污费标准明显偏低;排污费征收虽然直指排污对象，即排放污染物超过国家或地方制度的污染物排放标准，但地方政府出于经济发展等因素考虑，仅限于污染特别严重的企业、事业单位和个人，排污费征收的面显然偏小;征收排污费主要依据排污单位的自觉申报、登记，环保部门核实，征收办法可操作性不强。结果环境破坏不仅未能遏制，反而造成了一系列更为重要的环境问题，排污收费制度的激励功能无法彰显，排污主体择法时避实就虚，刻意逃避法律责任。

(二)金融机构不健全、制度体系不完善，乡村环境治理贷款难度大

金融机构是环境治理资金来源的又一重要主体。但是，在我国的广大农村，信用合作社成了唯一的金融机构。伴之市场经济运行，农村金融机构类型略有增加，譬如乡镇邮政所演变为邮政储蓄银行，增设了储蓄、信贷等经济功能，中国农业银行亦在规模稍大的城镇中设立了营业网点，但中国工商银行、中国建设银行、中国银行等三大商业银行在县级以下的城镇设立营业网点还不是很普遍。即便偶尔有之，也限于城郊周边的乡镇。国家各大商业银行尚且如此，在城市中风行的其他金融机构，如小额贷款公司、融资性担保公司、农村合作基金会、农村互助储金会、资金互助组织等在乡村中可谓是凤毛麟角。

另一方面，农村中仅存的信用合作社等金融机构基于追求高额利润的需要，而针对环保产业提供的金融贷款条件不仅较为苛刻，且提供的金融产品和服务既单一又缺乏灵活性。其实，就金融部门针对环保产业和环境治理贷款，国家是有政策倾斜的。譬如，1995年中国人民银行下发的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》(银发〔1995〕24号)“第四条”中明确要求:对从事环境保护和治理污染的项目和企业，各级金融部门应根据经济效益和还款能力等不同情况，区别对待、择优扶持。但是，这项金融政策在农村执行起来就明显走样了。在安徽省广大乡村中，参与环境治理意愿较高的基本上是融资渠道不畅、技术水平较低的中小型企业，社会影响力较弱，信用度不尽人意，通过银行、信用合作社等金融机构难以获得大量的金融贷款。同时，贷款公司、融资公司等民间金融机构在农村运行有失规范，且保障体系也不太健全，使金融机构和环保企业陷入了“两怕”的境地:小额贷款公司“怕”中小企业贷款不能如期收回，影响公司正常运营;中小企业“怕”贷款如“滚雪球”般地越滚越大，届时不堪重负。

(三)乡村资本市场融资尚处于试点探索阶段，其发展仍不可预期

经20余年的努力，市场经济体制在我国已经建立并日臻完善。与计划经济相异的是，资本市场走出了往日的阴霾，迎来了春天的阳光，其融资筹款的功能得以最大彰显，但如何发挥股票市场、证券市场等的融资功能，继而为乡村环境治理筹集资金是实践中需要解决的课题。股票、证券等市场为环境治理融资，在西方国家并不鲜见，但在中国这样的发展中国家，目前仅在江、浙、沪等沿海发达省区有30余家涉足环保议题的公司上市，而真正的以环保为投资主业的上市公司目前还没有。环保上市公司尽管杂而不专，却犹如一颗耀眼的明珠，闪烁于证券市场中。与国债融资、银行贷款相比，股票融资较为主动、灵活，是对社会力量的借助，渠道相对多样化。但是，这种融资方式在安徽南部某些乡镇仅有个别试点，是否具有可行性，还难以预期。即便有可行性，基于现行的金融制度体系和传统的审查审批惯性，能否获政府部门确认并大力倡导、极力推广亦有较大的疑问。在此意义上言，将股票、证券等市场融资作为乡村环境治理资金筹集方式亦非根本之途矣!

(四)借助国际金融机构筹集乡村环境治理资金，虽然渠道不畅却是努力方向所在

在市场经济条件下，市场主体主动融入国内国际“两个市场”、充分借助“两种资源”是应然之举。在世界环境问题更加凸显、家园生活让人揪心的动力驱使下，中国环境治理资金筹措已经瞄向了国际金融市场，以争取国际货币基金组织、世界银行、全球环境基金会、亚洲开发银行等国际金融组织的贷款和投资。“九五”期间，我国环境保护利用外资总额已达51．34亿美元。从利用外资的地域看，集中在江苏、北京、上海、重庆、内蒙等省区，遗憾的是安徽在此方面并不乐观。“十五”“十一五”期间，以加入世界贸易组织为契机，环境保护利用外资再创历史新高，达百亿美元，但是，农村环境治理使用的国际信贷资金却少之又少。对此，安徽相关部门为了切实推进“规划”实施，充分借助《皖江城市带承接产业转移示范区》批复后世界金融组织对安徽投融资正浓的有利时机，适当引导投融资流向，鼓励世界金融组织将资金投向广大乡村，助推安徽美好乡村建设，加强乡村环境治理。

从上述分析看:导致安徽乡村环境治理基金投融资总量不足的原因是多方面的，而其根本在于法律制度不健全，多元化的投融资渠道尚未建立，投融资过分地依赖政府，投资渠道较为单一。为此，推进安徽乡村环境治理，尚需综合考虑安徽省情，突出地域特色，建立并完善多元化的投融资渠道。

三、拓展美好乡村环境治理投融资渠道的对策建议

切实领会国家金融政策，抓住生态建设的良好机遇，锐意改革、大胆创新，拓展美好乡村建设中环境治理的投融资渠道，建立多元化的投融资方式，是应对资金“瓶颈”不二之路。因此，需要在规范并适度提高环保部门专项资金拨付和政府财政性资金投入的基础上，充分挖掘融资债券、股票市场、项目带动等融资方式的潜力，以有效缓解乡村环境治理所需的资金缺口。

(一)改革并完善农村金融组织体系，促进、规范债券融资

与大中城市相比，农村金融组织体系不成熟、不完善，还有拓展的广阔空间。为此，一方面各级政府应当积极落实国家金融政策，建立并完善与农村经济社会发展相配套的金融组织体系;另一方面坚持政府牵头，适度引导，积极倡导债券融资。由于农村金融市场相对薄弱，债券融资不能照搬大中城市的做法，宜选择企业债券和市政债券两种方式进行融资。就当前农村发展现状及村民经济收入来源分析，企业债券和市政债券是有广阔前景的。

党的十八大将生态文明建设提到了前所未有的高度，也预示着环保产业必将成为产业发展中的朝阳产业。依持国家环境政策和产业发展导向，达到一定经营规模的环保产业可以“凭借自身信誉和经营业绩以发行债券的方式融资”［3］，相对于国家债券发行而言，区域认同度高，融资成本低，风险系数小。除企业债券以外，市政债券也是可尝试的融资方式。由于历史因素，乡镇基层政府在群众中的信任度不高，由其作为市政债券主体实行中有较大难度。基于此，可以市、县两级地方政府的信用度为担保，以稳定的财税收入为偿债来源，成立专门的市政债券机构或委托代理机构代为发行。当然，具体如何操作，目前国内尚无成功经验或典型案例，但在科学评估地方政府经济偿付能力的基础上，可以借助西方发达国家的一些具体做法。

(二)以优势产业或特色项目的预期收益为基础，推行资产证券化融资

《皖江城市带承接产业转移示范区》获国务院批复以后，一度掀起江、浙、沪等周边省区部分产业移皖的小小浪潮，同时也提振了漂泊他乡的安徽人回乡创业的信心。在这种背景下，发达地区的优势环保产业在移入安徽之时，科学的经营管理理念和先进的环保科技也传入进来，而一旦蜂涌而至，资金短缺问题也就难以避免了。应对此难题，借助预期收益融资倒是较好的办法。

资产证券化融资又称ABS融资，是指以优势产业或特色项目所拥有的固定资产或现金流为重要支撑，以该项目资产在一定期限内的预期收益为信用担保，借助证券市场发行高档次债券以募集、筹措资金的融资方式。目前，这种融资方式在欧洲、亚洲和澳大利亚等地得到广泛应用。与其他融资方式相比，资产证券化融资的优势表现在:首先，融资风险较低。ABS融资的特设机构不是简单地以某一企业的应收款、知识产权或营运项目的收益权为支撑，而是将众多企业购买的各种资产分门别类地构造成资产池，以资产池预期现金流清偿证券购买者或持有人应该获得的本金和利息。其次，融资成本较低。资产证券化的融资成本主要包括投资者的收益率和资产证券化的运作费用两个部分。证券的发行收益率明显低于银行的贷款利率，而资产证券化的组织结构、业务范围及管理模式都相对简单，是完全按照市场经济规则进行运营的融资方式，最大限度地减少了佣金、差价等中间费用。

(三)鼓励、引导社会闲散资金投资于环保产业发展，助推乡村环境治理

经60余年的社会主义现代化建设，中国经济总量已经跃居世界第二位，国家真的富起来了，人民的腰包真的鼓起来了。腰囊中的钱币作为社会的闲散资金究竟流向何处，是社会各方面普遍关注的问题。对经济总量有些偏低的发展省区而言，能否将社会闲散资金引入环保产业，直接关系到乡村环境治理的成败。

推进美好乡村建设，安徽各级政府的财政投入量确有较大增加，但用于环境公共物品和环境治理所涉产品的生产仅占其中较少的部分。也就是说，纯粹依赖政府的投入进行环保产品的生产，其数量远远不能满足乡村环境治理的需求。

近年来，安徽外出务工人员每年超过千万人，创造的净收入也在500亿元以上，而其间的社会闲散资金占有较大的份额。依据经济学投资原理，如果能将社会闲散资金有效地筹集起来，就有利于发挥闲散资金的规模效应，缓解建设实践中资金不足的问题。在这方面，各级政府可以通过产业、金融等倾斜性政策激发人们对环保产业发展的投资兴趣和热情，从而生产出适合乡村环境建设所需的公共产品，解决乡村环境治理面临的难题。

(四)用好世贸组织规则中的涉农、环保等条款，积极拓展国际市场融资

农业也好，环保产业也罢，均与人类生存发展存在最直接的相关性，是需要大力扶持的产业。为稳定农业的基础地位，助推环保产业发展，世贸组织规则就涉农、环保等方面内容设立了诸多的优惠条款，譬如凡是涉及农产品、环保产品的国际贸易，其关税税率相对低一些。如果能用好此类条款，乡村环境治理融资完全可能大有作为。以国际融资为例，无论直接融资还是间接融资，都可以充分借助国际市场的作用。针对直接融资可以创造和谐、互利的投资条件，大胆地开放农村环保市场，鼓励国外资本投资于乡村环境治理的技术开发、环保产品制造和生态农业建设等领域。而就间接融资方面则需要借助国际信贷市场，一方面积极争取世界货币基金组织、世界银行等国际金融组织的涉农、环保方面的专项贷款，另一方面争取外国政府的专项贷款，譬如日本、西欧等国针对发展中国家的环境改善而设立的专项贷款。另外，还可以积极融入国际证券市场，借助债券、股票等金融工具，充分发挥国际证券市场的作用，从而为乡村环境治理筹集到更加充裕的资金。

［1］朱留财．从西方环境治理范式透视科学发展观［J］．中国地质大学学报，2006，(5):52－57．

［2］宿州财政局．宿州市财政局支持美好乡村建设工作总结与下半年工作计划［EB/OL］．(2013－07－09)［2014－05－17］．http://www．szczj．gov．cn/sitecn/ mhxcjs/1985．html．

［3］李淑梅．环保产业发展的投融资渠道［J］．社会科学家，2008，(9):117－121．

［责任编辑:陈如毅］

F323．9

A

1672－0758(2014)03－0043－05

2014－07－15

2014年安徽省高校人文重点项目“安徽美好乡村建设进程中的环境治理研究”(SK2014A376);2014年安徽省社科联项目“美好乡村建设进程中的环境治理研究”(A2014035)

唐建兵(1975－)，男，安徽怀远人，淮北师范大学历史与社会学院副教授，硕士生导师，法学博士，主要研究方向:农村发展与环境治理。