国土整治对土地流转的影响

胡彦　张飞　倪燕翎

摘 要：国土整治就是要通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境。当前的农村由于土地基础设施匮乏、土地零散等原因给土地流转带来一定困难。而经过整理的农村土地，水利设施、交通条件、生产条件乃至农地的平整度、集约度都大大提高，有利于发展农业现代化，有利于招商引资，大大推动了土地流转。因此，应当抓住国土整治的契机，整合农村的资源，实现土地流转，促进经济发展、推进城镇化。

关键词：国土整治 土地流转 城镇化

中图分类号： F536 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）01（a）-0219-02

1 国土整治项目

1.1 国土整治的背景和意义

国土整治是对国土开发、利用、治理、保护的总称。国土整治就是要通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境[1]。

农业是国民经济的基础，我国仍然薄弱的农业基础，制约了国民经济的进一步发展，发展现代农业经济迫在眉睫。这就必须改变一家一户的耕作方式，将土地集约开发利用，引进现代科技技术和管理方法。2011年中国城市化率达到了51.27%，城镇人口首次超过了农村人口[2]。然而伴随着城镇化的发展，人与自然、人与社会的和谐逐渐被打破，环境、社会问题不断激化，反过来又制约了城镇化的进一步发展。直接原因就是城镇化过程中对土地的利用不合理，缺乏长远规划，分散利用，城镇化过程中缺乏对土地的保护，土地不断“变质”，从可利用土地变为不可利用。因此，现代农业、城镇化的发展，迫切要求农村的土地能够集约利用，改变一户一地，容许土地使用权自由流动。国土整治项目的实施，能够改善农业条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进土地流转的实现。

1.2 国土整治的对象

国土整治的对象主要是宜农未利用土地，依据当地土地利用总体规划，统筹规划、整体推进、因地制宜、保护和改善生态环境的基础上进行开垦，对田、水、路、林、村实行综合整治，对废弃工矿区等历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行恢复利用，以提高耕地质量，增加有效耕地面积，优化土地利用结构，提高土地利用率，改善农业生产条件和生态环境的活动[2]。

1.3 国土整治项目的内容

国土整治项目包括土地平整工程、农村水利工程、田间道路工程（含机耕道路工程）、生态防护工程和村庄整治工程等。

国土整治项目中的土地整理一般包括：整体地形地貌适合作为耕地的土地：改良土壤，改造小地形，规划设计田间道路以及水利设施的进入路线，使土地的条件更加优越。整体地形地貌不适合耕作的土地：已开发为耕地的土地退耕；对将来可能威胁到周围耕地的不可耕地进行改造，消除一些可预见可避免的地质灾害，保证耕地的安全。

国土整治项目还涉及到多项配套设施建设。交通建设：按照规划设计建设出标准合适、质量过硬的交通网线，使交通不再成为制约农村经济发展的瓶颈。水利设施建设：宏观上需要以大江、大河、大型水库等为依托，覆盖全区所有土地。微观上改进灌溉技术、改造输水路线，设计排洪渠道。尽可能实现封闭输水，保证土地免受洪涝灾害。生活设施建设：规划新的宅基地，将医疗、休闲、通信、水电、通暖等设施跟进。规划建设一定的加工生产所需设施。新建墓地，倡导科学祭祀方式。

2 土地基础设施条件落后引发土地流转困难

2.1 当前土地流转概况

土地流转，实际上是农村土地权利通过市场、中介等途径实现全部或部分转让，即土地使用权的流转，目前主要的流转方式有：转包、转让、互换、入股、抵押。

目前我国的土地流转现状是：规模扩大、速度加快，整体水平较低。近年来，随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进，农地流转的规模不断扩大，速度有所加快。据调查统计，2006年全国农村土地流转面积370.08万倾，占家庭承包耕地面积的4.57%。2008年全国农村土地承包经营权流转面积已达706.67万倾，占家庭承包耕地总面积的8.70%[3]。到2012年底，全国家庭承包耕地流转面积达到2.78亿亩，比2011年底增长22.1%（数据来源：中国农业网）。农村地区的土地流转呈不断加速之势。尽管如此，总体规模还是比较小，不足以推动全国的现代农业普及，也不能够满足农村经济发展的需求。

农地流转之间发展不平衡。从农村土地流转区域的比较看，华北地区农村土地流转占全国总样本数的30.22%，居全国六大区域之首；其次是华东地区，占21.78%；再次是东北、华南、西南、华中、西北[4]。全国范围的区域之间存在不平衡，省内各地区之间也存在不平衡。经济发达程度和土地自身条件是造成不平衡的主要原因。

2.2 由于土地基础条件差导致的流转困难

整体看，我国的土地流转还处于一个比较低的水平，并且地区之间发展不平衡。从地域上看，中西部广大山区的土地流转水平低、发展滞后。基础条件的不足是限制这些地区土地流转的重要原因。

2.2.1 基础设施匮乏

交通条件落后。我国中西部山区农村，交通条件差，村村之间只有土路联系。村村通公路修建后，一定程度上改善了农村的交通运输条件，但任然无法满足市场需求。村村通公路的数量还是太少，只能起链接主要居民点的作用，覆盖面太小。由于标准低，修筑质量差，后期保护维护不到位，尺寸偷工减料等多种原因，导致很多地方的村村通公路实际使用中还存在不少问题，交通不畅依然制约土地流转的实现。

农业水利设施缺乏。中西部山区，农业还是没有摆脱靠天吃饭的命运。由于地形条件限制，原本拥有的水坝、水渠等水利设施就比较少，修建时候条件有限，这些设施很少用到混凝土，主要以土石围砌筑材料，年久损坏严重，加之大多数小型水利设施缺乏应有的维修、保护，基本已经无法使用。endprint

生产生活设施落后。多数山区的居民统一供水系统没有建成，村民日常生活用水主要依靠井水，卫生条件差，且水量极不稳定。农村地区的用电问题也比较突出，国家电网的覆盖面和容量还足以完全满足农民生活和农业生产需求。农村地区的供暖系统基本是零，主要是农户自己依靠柴薪、煤炭取暖。农村地区的通信设施比较落后，互联网的普及比较缓慢，通讯有待改善。

以上问题严重阻碍了投资者进入农村地区进行投资建设。交通条件不便，使得农村地区生产出来的产品物流成本过高。水利设施缺乏，直接影响了农业生产。水电供应不足，使得一些需要进行毛加工的农产品不能进行加工，影响生产和增值。通讯不畅，使得农民或者开发者难以及时了解市场信息、作出正确的预测。这些问题的存在，使得有能力到农村进行投资的开发者不敢到这些农村进行投资，农村的资源难以得到有效地整合、开发和利用。

2.2.2 土地零散分隔难以进行大规模开发

我国农村土地所有权归集体所有，经营权按家庭联产承包归农户所有，实行分散经营。这种制度曾经激发了农民的积极性，促进了农业生产，但是不符合现代农业发展的要求。现代农业要求集约化、规模化、机械化生产，采用现代的管理技术对农业生产统筹管理。当前农户耕地零散，宅基地穿插其间，难以实现土地的整体经营、规模管理，既阻碍了现代机械化生产技术的普及，也增加了管理成本。

3 国土整治对土地流转的促进

3.1 国土整治利于发展现代农业

历史和现实都表明，靠天吃饭的农业是不稳定的，发展现代农业是我国农业的唯一出路。国土整治将会有力的推动现代农业的发展。国土整治后，农用地面积会增加，土地可以集约利用，发挥整体效益。集约利用的土地可以统筹规划，便于机械化操作，便于使用现代管理方法，可以提高劳动生产率。国土整治后土地上的设施更加科学。有灌有排，保证耕种质量；灌溉技术进步，节约水资源，可以灌溉更多的土地；有相应的措施防止一些可预见且可避免的自然灾害，保护土地。国土整治利用形成良性的生态系统，促进可持续发展，恢复生态环境。

发展现代农业，是商业投资的根本出发点。没有土地创造的价值，就不会有在土地上的投资。土地能创造出财富，是土地经营权流转的基础。土地能创造出的财富的多少，是农民将土地经营权流转后获得受益多少的基本依据，也是土地经营权是否容易流转出去的依据。国土整治项目，可以使一些荒芜的土地重新创造出财富，也可以使原来创造财富不多的土地创造出更多的财富，解决了一些地区土地价值的问题，为这些土地的流转创造了基本条件。

3.2 国土整治加强基础设施建设利于招商引资

国土整治改善农村地区的交通条件，方便交通运输。发达的交通可以顺利实现资源向财富的转变，可以将农村的资源变为投资者的资金。国土整治对农民住宅进行改建，新居建设可以重新规划设计民居生活的供水、供电、供暖系统，同时可以规划现代农业生产的供水、供电系统以及通讯系统，为投资者进入以后的现代农业开发建设（如兴建加工厂等）打好基础，以完善的基础设施和优质的服务作为条件吸引投资者投资。国土整治项目本身还有着很好地宣传效用。首先工程项目招投标信息会在政府网站上公布，招投标过程也受到各方关注，都能起到宣传效果。国土整治是各级政府关注的重大工程，政府的支持将极大地增强市场的信心，激发投资者的热情。

4 结语

现代农业、新型城镇化以及市场经济的发展，都需要农村的土地能够加速流转。国土整治项目为土地流转提供基础设施保障，为土地流转做好基础条件准备。十八届三中全会中提出的关于加快农地流转的号召，成为今后农村土地流转的行动指南。相信通过国土整治项目的进一步实施，土地流转一定能够推动新农村建设、农业现代化发展到一个新阶段。

参考文献

[1] 来源：国土资源网，国土资源部主办.

[2] 湖北省人民政府.湖北省土地整治管理办法，2011-07-18.

[3] 潘家华，魏后凯.中国城市发展报告（2012）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2012.

[4] 张元俊.农村土地流转现状及对策研究[J].宁夏：宁夏农林科技，2011（11）：80.

[5] 关艳.我国农村土地流转市场现状调查及对策研究[J].吉林：经济纵横2011（3）：80.endprint