开展政府绩效审计推进廉洁高效政府建设

张莉萍

在经济社会转型期，建立廉洁高效政府既是中国行政体制改革的内在要求，也是社会主义市场经济运行的必然趋势，对于促进经济社会发展和综合国力提升具有十分重要的意义。审计作为国家治理的监督控制系统，应将开展政府绩效审计，推进廉洁高效政府建设作为重要目标。

加强权力制约：开展政府绩效审计的内在动因

当前，加强政府绩效审计，加大对权力的制约力度，具有多方面的原因。

法律对国家审计机关提出的职责要求。维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉洁高效政府建设是国家审计的立法宗旨。法律授权审计机关监督政府及其组成部门的预算执行情况，规范其在行政权力行使过程中的行为，以确保其在履行职责过程中遵守国家财经纪律，提高公共资源使用效益和建设廉洁高效政府。审计机关通过开展政府绩效审计来规范政府行政行为的过程，就是推动深化廉洁高效政府建设的过程，是对法律赋予审计机关基本职责的履行。

顺应国际政府绩效审计发展趋势。随着世界政府绩效改革浪潮的兴起，各国审计机关积极推进政府绩效审计，监督行政权力运行，推动建立廉洁高效政府。例如，美国审计署近年来高度关注联邦政府行政体制存在的问题，发布了一系列关于联邦政府及其机构“职能重叠、内容重复和项目碎片化”的报告。在2013年5月公布的政府绩效报告里，美国审计署指出政府机构可提高绩效的31个新领域，并提出近300个审计建议，以减少或消除政府项目和活动存在的分散、交叉或重复的状况，或取得其他潜在的财政效益。世界各国的实践证明，在政府中开展绩效审计是促进政府部门明确肩负的经济责任与克服政府经济活动低效率与浪费的有效手段。政府绩效审计已经超越了传统经济监督的范畴，经济监督仅为其表象，其实质是对行政机关拥有的公共资源配置权和执行权进行约束，使其反映公众的意愿。可见，权力制约是政府绩效审计的本质，而政府绩效审计已成为民主与法制建设的工具。

适应转型期中国经济社会发展的现实需要。在当前的中国现实经济生活中，除了存在违法违规、贪污腐败问题，更加值得注意的问题是决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低和损失浪费。政府绩效审计不仅能查错纠弊，同时关注资金的使用效益，通过对资金管理和使用效益的分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。因此，审计机关通过大力开展政府绩效审计能推动转变计划经济环境下全能行政、权力行政的执政观念，着力从根本上解决体制、制度和管理层面上的突出问题，建立职能科学、结构优化、廉洁高效的服务型政府，为社会的良性发展提供动力支持和制度保障。

提高行政效率：开展政府绩效审计的着力重点

总体上看，开展政府绩效审计，以提高行政效率为着力重点，具体可以从以下几个方面入手。

促进公共政策的贯彻落实和目标实现。公共政策是政府履行职能的重要表现形式，对公共政策进行绩效审计，是政府绩效审计为宏观管理、宏观决策服务特点体现最鲜明、建设性作用发挥最充分的领域。在经济社会转型期，应对涉及重大经济社会发展的政策、民众反响强烈的民生领域的重点政策、执行中容易出现较大偏差的政策，以及经济效益显现较快、效果显著的政策进行审计，并重点关注政策制定过程、政策执行过程、政策后期效果等方面，从源头到结果多方面促进政策的贯彻落实和目标实现。

推动优化行政组织结构。行政机构及其组织结构是行政体制的载体，影响行政效率和目标的实现。现阶段，我国行政组织结构存在着行政组织规模庞大、层级过多、职能“碎片化”等突出问题，不利于政府职能转变和廉政高效政府的建设。开展政府绩效审计应重点审查或关注行政组织规模和行政层级的合理性、科学性，大部门制改革与跨部门合作协调机制的效果等问题，从体制机制上揭示影响政府职责履行和运行效率、效果的行政组织结构问题，从而促进建成科学合理、顺畅高效的行政机构体系。

促进政府运行成本降低和政府效能提升。政府运行成本包括公务成本、内部成本和制度成本，是一种非生产性的耗损，过高的运行成本将是社会发展的消极负担。降低政府运行成本和提高政府效能是建设廉洁高效政府的重要内容，审计应重点审查下列事项：一是审查大量预算外资金和非规范财政收支导致的政府运行成本增加，抑制不断膨胀的政府运行成本。二是审查政府职能扭曲造成的政府运行成本增多，提高政府效能。三是审查国有资产浪费造成的政府运行成本增加，促进存量资源的使用和处置效率以及增量资源的配置效率。

推动政府反腐倡廉建设。廉洁高效政府建设的一个重要目标是贪污腐败现象得到有效遏制。造成腐败易发、多发的一个重要原因，就是在经济转轨的过程中，政府治理结构、方式和过程的变革落后于经济和社会变革的步伐。腐败的主要表现是权钱交易，这决定了审计机关在及时发现和依法查处腐败方面具有自身独特优势，是惩治贪污腐败、规范权力运行的重要工具。在实际工作中，可以重点关注下列事项：一是关注关键环节的财务违法违规活动和腐败犯罪线索，如人事、监管、审批、招投标、采购、基建、资金、规划、交往、接待等，这些关键环节的财务违法违规常常包括“三公经费”支出违规、提供虚假财务会计资料、编造虚假财务报告等。二是关注容易产生腐败现象的重点经济领域，包括金融、证券、房地产、土地批租、政府采购、出口退税、建筑工程招投标以及国有企业改制过程中出现的国有资产流失等领域。三是关注掌握公共权力的重点对象，强化绩效审计与经济责任审计的结合，在审查财务问题的同时，审查行政履责问题和内部控制等更深层次的问题，促进廉洁政府建设的深化。

注重多管齐下：开展政府绩效审计的策略建议

廉洁高效政府建设是一项系统、复杂的工程，具有长期性和艰巨性。在推进廉洁高效政府建设中，需要多管齐下，发挥政府绩效审计的“助推器”作用。

通过运用政府绩效审计成果，提出廉洁高效政府建设可行性建议。审计机关应提升政府绩效审计成果的宏观性，实现审计成果效能的最大化，通过运用多种绩效审计成果，如审计报告、审计信息、审计结果公告等，向国务院、地方政府、各级人民代表大会提出政府在廉洁高效建设中存在的各种问题，以及加强廉洁高效政府建设的意见和建议，推动有关制度规定的出台，乃至对全局性政策方针的制定落实产生重要影响。

通过公开政府绩效审计信息，形成推进廉洁高效政府建设的舆论压力。政府绩效审计是否能达到最佳效果，是否能促进问责制度的建立和完善，是否能加强和改进政府责任，关键也在于政府绩效审计结果的公开透明与否。在遵守保密及相关规定的情况下，通过审计信息公开，能充分发挥审计监督职能作用，把审计监督与群众监督、舆论监督结合起来，凝聚改革共识，形成舆论压力，并能引导和带动其他行政机关信息公开透明。

通过建立健全审计问责制，推动廉洁高效政府建设的动力转化。审计之后的问责，才是解决问题的良方。实行审计问责制，政府绩效审计的结果才能得到有效运用，“审计风暴”才能转化为推动廉洁高效政府建设的动力。实行审计问责制的基础是建立、健全有关法规制度，建立部门间协调配合机制则是重要保证。实行审计问责制，离不开纪检、监察、组织、人事、财政等部门的密切配合。因而，要针对各部门的工作职能，明确责任主体，落实协作分工，并建立审计结果运用责任制。

通过加强审计整改，促进廉洁高效政府的建立和完善。在政府绩效审计整改中，相关部门应切实制定和落实管理责任制，被审计单位针对政府绩效审计报告中发现的违纪违规问题，应认真整改。在审计整改的组织管理上，审计机关应协调各方，起到主体作用，持续跟踪和监督审计问题整改情况，有关部门也要协助落实整改工作。通过对政府绩效审计发现问题的整改，可以推动被审计单位修复、改革和完善行政体制，提高管理水平，促进廉洁高效政府的建立和完善。

（作者单位：北京市审计局）

责任编辑：许 海