基于国际空管体系的我国空中管制体系的构建

朱慰慈

(民航华东空管局 运行管理中心，中国 上海200335)

如今，先进的空管系统是航空运输各个环节内实现安全运行的保证，但是我国的空管现状也存在着不少问题，与国际上那些先进的空管系统相比，我国在这方面还比较落后，所以我们需要借鉴别国先进的空管系统，为了使我国的空管系统达到一个跨越式发展的目的。

1 我国空管的发展现状

站在全国范围的角度上，我国空管是由国务院和中央负责空中交通的管制委员会共同领导的，实施的时候空军是主要角色，军用飞机的飞行通过空军与海军来指挥，民用飞机的飞行是由民航来指挥的，也就是说我国现在的空管制度是在统一管理的前提下由不同的部门来指挥。这种制度有它自身的局限性，现在有关部门正在通过研究这种体制来深化与改革它。民航内部的管理制度实施的是分级管理，他们的最高领导是总空管局，下级的各个空管局分别有主管人事、财务、行政与基础设施的建设。

经过这些年的发展，我国的空管在信息方面的设施、设备已经逐步完善现在主要有通信、情报、卫星定位、气象保障这几个系统。拿通信系统来说，大部分的民用机场都配备了利用卫星产生的语音和数据地面站，每一个实施管制工作的部门或者单位都配置了两套以上的超高频通信设备，有些地区信号差、通信基础设施比较缺乏但是他们也配备了超高频的转播设备；再来说情报系统，对于航行情报我国正建设一个自动化系统，航行过程中的通告技术与资料制作技术都有了较快的发展和进步；再说导航系统，很多民用机场都安装了仪表着陆系统、全方位的信标、测距仪等，不少高空与中低空的管制区都使用了二次雷达。现在我国东部地区使用的雷达能够覆盖km以上的空域；气象保障系统，大多数机场都配备有自动观测系统、接收卫星云图的设备、气象雷达等，这些设备可以给飞机的飞行提供必要的气象信息。

对于管制系统虽然可以说得上比较完善，但是空管方式还是落后的，大部分负责空中管制的部门与单位还用以前的程序管制方式，在管制方式上没有产生触动本质的变化，这对空管工作的发展与开展有较大的制约作用。对于民航的管制系统，各方面人员较多总数是1.2万人，有管制、气象、通信、导航和情报负责这些工作的人员，其中空管人员有3千人，他们中的一部分接受过高等教育，也有部分人员具有中等学历的水平。航空组织各级部门非常重视空管人员的基本素质，对于他们现在已经有较为完善的培训体制，有高等内容的训练大纲、教学条件先进、考核制度全面，这些都给培训工作提供强有力的支持。通常的培训过程有三个阶段、时间是1-2年，经历过这些才有资格成为正式的空管人员。

2 对国际空管体制的改革与发展

上世纪90年代，有些国家对空管部门使它们进行商业化的服务，在当今世纪，国际上空管的商业化进一步增强。现在已经有二十几个国家它们的控管系统是按照商业化模式去运作的。一些国家实施商业化的空管服务，运作模式主要有两种：

2.1 公司的所有权归政府，代表国家是美国与新西兰

美国的航班经常发生延误而且情况比较严重，为解决这个问题，美国对空中交通建立了一个新的管理组织，它对于美国联邦航空管理局是独立的并有执行职能，新式空管组织被由董事会确定的运行官领导，他直接对管理局的局长作出报告，新式空管组织把结果作为标准商业形式机构，在管理方面和管理局是相互独立的，负责对空中交通进行管制，新式空管部门仅仅是提供应有的服务，不制定相关的政策，但任务明确，对执行职能进行操作并选择客户。把管理局从空管工作中拽出来，但是制定较为完善的空管规章还是他们的责任，这样能使空管系统更加安全与高效的运行。

2.2 官督商办模式，代表国家是英国与加拿大

加拿大航行组织使用在金融市场上发行债券的方式来筹集自己所需的资金。他们建立一个资金市场平台限额是30亿加币，与政府交接时他们缴了15亿加币。该航行组织的管理结构是4各单位：运输部门、工会、航空公司与航空协会。运输部门的工作有两部分：一个是制定航行服务方面的规章制度，一个是安全监督，该部门是公众利益的代表；工会是给工作人员争取利益的；航空公司与航空协会他们是代表用户利益的。这四个中和航行服务有直接关系的单位负责任命董事人员，为了使董事会成员努力为该航行组织工作，不使他们代表对他们进行任命单位的利益，就规定了成员单位不能选自己内部的工作人员来任命董事。该航行组织的董事会不是由股东组成的，但该董事会的成员具有传统持股者法人职能的行使权，董事会与外部审计人员都是指定好的。董事是该航行组织的管理者但他们不持有股票，董事跟企业利润没有直接关系，他们不能把公司向外售卖。安全与调控是运输部门的工作，航路费是该航行组织的收入来源，他们把收入都投入到了航空服务的运行与发展中，他们获得的利润用于对公司偿债与降低相关的收费率。因为没有股东成员与资本，所以他们没有分红与利润，所以他们的最终目标是使航行得到安全。

国际上那几个发达国家的空管服务向商业化方向进行改革与发展，是这些年来西方发达国家公共服务向市场化方向改革在航空业的应用。这种改革方式是对公共部门进行分解，使之成为互不相同的企业集团或机构，他们在财力与人力资源两个方面的管理非常灵活，对后果所负的责任也比较大。在这些年的实践中取得了不少成就，其中加拿大最明显。

3 我国空管系统的重新构建

在我国对空管系统进行改革是毋庸置疑的，但是要促进空管工作的发展和提升对航班的保障能力，重要的是在新制度下能不能解决这些方面的问题：管理观念、规章制度、资源配置、员工素质等，对系统资源进行优化配置，充分发挥各个部分的职能，是空管服务的效率、管理水平与服务质量都有一个跨越式的提高。以后，空管系统要逐步做好这些方面的工作。

整体的改革思路是：政事分开、实施一体，在分级管理模式下建立由政府对空馆进行管理的制度。刚刚成立的不同地区的民航空管局直接隶属于总局空管局，空管行业的管理功能将和运行功能分开，行业管理功能交给地区管理局完成。空管运行的保障系统是非常重要的部分，所以对它的建设要不断加大力度，提升对航班的保障水平。经过改革空管系统职能发生了很多变化，要在健全保障系统方面多下功夫，这是对空管进行改革的一个重要目标，也是对空管实施一体化运行的中心内容。

4 总结

我国的社会经济发展速度不断加快，在航空运输行业发展进步更是明显，同时也对空中管制工作提高了很大程度上的要求。空中管制主要是针对航班的，它是为保证飞行安全而设立的，空中管制工作有专门的班组与人员利用各种技术措施对飞机在空中的状态实时监测与控制，对于航空运输行业来说它是重要的组成部分，也推动着该行业向可持续发展的方向前进。

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