中国检察改革回顾

中国检察制度自1949年创建至今走过了60余年的发展历程，期间改革相生相伴，构成了制度发展的重要路径依赖。检察制度与检察改革的发展同时也是中国法治实践进程的真实展现。历史孕育着未来，检察改革的历史发展是中国检察制度内生演化的实践展开。本文侧重刑事检察领域对检察改革进行宏观回顾，通过界定检察改革，总结改革的实践样态、背景推动、发展阶段与成果，对中国法治建设的经验价值等，试图展现检察改革的实践发展逻辑和发展场景，检视检察改革研究与发展，为推动中国特色检察制度的创新发展奠定研究基础。

一、检察改革的界定

什么是检察改革？早在10年前关于司法改革的讨论中曾经提及这一“改革观”问题。[1]近十几年来，司法改革得到了全面发展，什么是改革的追问似乎不再突出。然而，当我们继往开来、面对新一轮改革之际，什么是改革，如何看待改革，这样的原初问题显得依然重要。回顾历史可以看到，相对于理论界定，实践发展对改革本身做了更全面生动的诠释。对其历史样态进行抽象和描述，是对改革进行整合研究的前提，也是从生成的角度进行制度研究的重要基础。

（一）检察改革是制度内生发展的实践场景

什么是检察改革，这涉及两个问题，一是检察改革的范围。是涉及检察的改革还是检察机关推行的改革？前者认为涉及检察制度与实践的改革都是检察改革，不仅指改革实践还包括相关立法修改，可以说是广义的检察改革概念；后者则将“检察”视为改革主体而认为检察改革仅限于检察机关发动的改革。本文认同第一种理解，认为这种广义概念涵盖实践与相关立法，有助于统揽分析改革的历史与贡献。按此，涉及检察的改革不论改革的发动主体是谁都是检察改革，地方检察机关自己推行而没有被中央司法改革之顶层设计规划吸纳的、游离在主流改革话语之外的改革创新，也在其中。为讨论方便起见，这种概念使用暂不涉及合法性条件的判断。这一定义涉及的另一问题是制度生成以及改革的价值分析。即从制度生成角度看，检察改革是制度创新发展的路径和动态过程展现，这个过程是多元素的互动集合过程。

（二）检察改革是检察制度创新发展的手段和过程

这是检察改革的功能定义。这要提及两点，一是概念区分。改革与制度发展在现实层面有重合，特别是当我们持广义改革观，即认为改革是包括立法修改在内的涉及检察的改革的时候。为揭示改革的贡献以及制度发展过程，需要侧重将改革作过程性观察，因此其有别于抽象意义和结果意义上的制度发展，是手段和过程。二是功能界定。中国检察制度创建本身是典型的国家制度创新成果。由于制度创建在当时呈现框架性和相当的制度移植特征，缺乏具体制度的支撑，缺乏实践经验的积累，决定了当时以至今日检察制度发展的探索性以及改革的同步性。60年中国检察制度的发展历程同时也是检察改革的历程。检察改革承载着制度定型化建构与发展运行的使命，这是60年检察改革的基本动力和内在发展逻辑，也是其核心价值所在。中央两轮集中推动司法改革以来，检察改革完成了司法改革规划任务，奠定了刑事诉讼法、民事诉讼法修改的实践基础，并通过立法修改实现了以诉讼监督为重心的法律监督职能的巩固与强化，而这正是中国特色社会主义检察制度创新发展的集中体现。

（三）检察改革的内容涉及制度创新、体制改革和工作机制创新

首先要区分改革、创新、改良等词语。改革，是把事物旧的、不合理的部分改成新的、能适应客观情况的，如改革管理体制等。创新，是抛开旧的，制造新的，或者指创造性。改良，则指去掉事物的个别缺点，使其更适合要求，以及改善的意思。可见，改革与改良语义上相近，只是应用领域和改变程度上有所不同，前者通常用在制度和机制等社会制度方面，后者则多强调技术性问题或者总体效果上的评判。改革与创新的差别在于改革强调改造，创新强调抛开旧的和强调创造性。由此，改革（含改良）与创新是相连也相对的概念。笼统地讲，制度创新可以是改革的前提和基础，改革通常可以包含局部的制度创新。从该角度看，新中国检察制度的创建是典型的国家制度建设意义上的制度创新，是宏观检察改革的开端、前提和基础。后续的一系列改良和发展包括体制改革和工作机制创新等可用检察改革统称之。[2]

再来观察改革的内容。以建国初期为例，这是检察改革十分频繁和活跃的时期，其中较为全面地展现了检察改革的基本样态和内容：一是制度创新。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定了我国检察机关的性质、体制和在国家体系中的地位。1949年12月20日颁布试行的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》作为新中国第一部有关检察制度的单行法规，较为全面地规定了包括检察机关的职权、领导体制、内部领导制度、内部机构设置以及检察权行使与其他有关机关的关系等我国检察制度的基本内容，标志着社会主义中国检察制度体系和基本工作制度的正式确立。自此建立了我国前所未有的新型检察制度，为以后检察制度的发展和改革提供了制度依托和前提。可以说，此后没有这种意义上的制度创新。这是宏观中国检察改革的开始。[3]二是检察体制改革。彼时检察工作以探索发展为主要内容，体制改革和机制创新十分活跃。如1951年通过的《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》将检察机关的领导体制从《试行组织条例》规定的垂直领导改为双重领导体制，可以称之为较早的检察体制改革。三是机制创新。比如在1954年镇压反革命运动中处理反革命分子投案自首工作中，创造了“免予起诉”这一新的法律处理形式。该制度在1956年经由中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会《关于处理在押日本侵略中国战争中战争犯罪分子的决定》确认，正式成为一项中国特有的法律制度。[4]这是较早的工作机制创新。[5]上述3种改革内容在此后的检察改革中得到延续和呼应，成为检察改革的主要内容。

（四）检察改革的样态包括立法修改、实践创新、典型试验等

这是从分析角度所做的抽象区分，因为3者总体上并不能截然分开。立法修改是检察改革的最终也是最高形态，是最有效的改革创新，是制度发展的合法性标志。实践创新即通常所说的改革实践。典型试验则是一种特殊的改革形式，自始有之，如建国初期，1954年最高人民检察署召开第二届全国检察工作会议，强调要积极地有计划有步骤地建设各项检察业务制度，提出要认真进行检察工作的重点试验，切实培养出一大批具有基点示范作用的地方人民检察署，以取得系统经验，全面推动。1954年6月12日中央批准了第二届全国检察工作会议文件，并在批文中强调了检察工作的典型试验等问题。[6]彼时的典型试验属于检察系统内部发动的探索，而近10年来，有学者参与的改革试验在两轮司法改革过程中风生水起，表现出更为广泛的主体参与性，影响深及立法与实践，是制度创新发展的重要路径之一，是检察改革的重要样态。

（五）改革的发动主要有上下和内外两种观察角度

一是将改革主体视为一个集合体，改革采取自上而下或者自下而上两种方式推进。二是将改革主体大致分为内外两部分，按此，改革分为3种发动路径，即来自体制内部的改革、来自体制外部的改革和内外结合的改革。如学者和社会参与的改革试验等是典型的内外结合的改革。依第一种观察角度看，我国建国初期的体制改革、以及近年来的中央关于司法体制与工作机制改革的部署，都是有组织的自上而下地发动改革。自下而上地探索，是检察改革的常态，早如建国初期的免予起诉制度之产生和发展，近如主诉检察官办案责任制、附条件不起诉、附条件逮捕、刑事和解等等，都属于自下而上形成和推进的工作机制创新，属于内生形态的检察改革，是典型的制度内生模式。这类改革尽管有些没有被中央的改革规划所包含，但是对于检察制度特别是检察实践发展具有更为实际的影响。第二种观察，是进一步分析改革主体及其对改革的发动作用。这两类各有意义，前者是封闭系统的观察，也是传统的研究方法，对于技术分析更为方便。后者则更为开放，有助于在实践场景下对改革做制度生成之现实分析。尽管这其中会有交叉，但是依此大致可以对检察改革的演进过程进行解析，发现其中的交互关系、各自的价值与局限，以及不同历史时期改革的发展规律及走向。

（六）检察改革的主体是多元复合体

检察改革主体可以分为发动主体、参与主体两部分。一般而言，发动主体主要包括国家主体和检察机关自身，前者包括立法机关和党的领导，是国家主体的代表，后者指检察系统。参与主体包括，相关的司法机关和部门，社会和学界，以及诉讼参与人等。这些主体在改革中的地位和作用以及对于改革的期待均有所不同。从合法性的角度看，检察改革的发动主体只能是作为国家代表的立法机关、党的领导以及检察机关自身，其中党的领导主要体现在方向和政策指引上，检察机关的改革一般限于工作机制创新，涉及体制改革的内容则只能由立法机关决定。就参与主体而言，有关司法机关和部门主要是基于其工作制度与检察制度的相互关联而参与改革，是检察改革的配合与制约力量，是第一类参与主体。第二类参与主体是学界，主要是基于理论研究成果、学术视野优势以及研究取向而参与改革。有鉴于实际参与程度和影响力及本身与改革结果没有直接的利害关系等因素，学者参与改革创新受到越来越多的重视，一定程度上提高了检察改革的理论自觉性，同时也对近年检察改革的特质有相当的影响。第三类参与主体是包括犯罪嫌疑人和被告人在内的诉讼当事人以及其他诉讼参与人。他们可能是参与者，更是相关人和直接受益者。

（七）检察改革是在宪法制度和诉讼制度二元维度上推进的法治实践探索

检察职能作为现代传统的司法职能之一，主要在诉讼中实现。检察体制改革和工作机制创新问题大多属于诉讼程序完善范畴，受到诉讼原理和诉讼规律的支配。这些诉讼原理和规律或者通过域外立法的引入与实践印证，或者通过对改革实践的理论指引和检讨，发挥对检察改革的规制作用，决定了检察改革的合法理性和合普适规律性。另一方面，基于我国检察制度的特殊性质及其在国家政治制度中的重要地位，检察改革在根本上受到宪法制度的规制。这构成了中国检察改革的政治特性。国家政治体制改革的目标、原则等总体框架和思路、进程对检察改革具有深刻影响，检察改革在推进方式和界限方面的政治性和合法性要求较为突出，客观上决定了中国检察改革一定程度的保守性。与审判制度等其他司法制度改革不同，检察制度建立之初的制度移植特性、后续发展中面临的西方法治模式的影响，使得中国化问题始终是检察制度发展的核心问题，坚持中国道路成为客观发展逻辑。因此，检察改革更加强调宪法定位和中国国情。在合理性与合法性、国际司法通例与中国特色之间寻求平衡，决定了中国检察改革的禀赋和走向，也展现了中国法治实践的特色。这也正是对检察改革和检察制度进行内生性观察的价值所在。

二、检察改革的背景推动

本文认为，中国检察改革60年的发展，主要有3个方面的背景推动，即社会发展变迁、中国检察制度的实际发展状况以及中央对于司法改革的政治发动。这些背景在不同的方面决定了检察改革的禀赋与成就。

（一）国家发展与社会变迁推动检察改革取得三段论发展

检察改革肇始于检察制度创建之时，推动检察制度以及检察改革发展的根本力量是国家与社会发展，这可以分为3个历史阶段进行观察：

第一个时期是建国以后至1978年的30年。这是国家探索建立新的国家制度的过程，检察制度面临同质发展诉求。制度选择、探索发展和建设、乃至后来的思想混乱与倒退直至制度取消，展现的是新中国发展对于检察制度的选择和孕育，以及法律制度移植后的现实发展要求。这一时期检察改革虽然没有在政策层面被突出提及，却在实践中通过制度选择的反复、工作机制的全面探索、业务工作的探索试验、组织机构的摸索建立等典型的改革创新形式演绎了检察改革历史上的第一个活跃时期，推动中国检察制度完成了经由制度移植的模式选择任务。

第二个时期是1978年党的十一届三中全会以后至党的十五大之前。此时国家实行改革开放，经济社会和文化领域都发生了重要的历史变迁。20年间，经济、社会和文化等方面的变革与发展推动检察制度实现现代化转型发展。1978年检察制度恢复重建以后，顺应社会发展需要，持续推进检察改革。与社会变革的动因及其由内而外的、摸着石头过河的发展道路相适应，检察改革在该时期也呈现出与前30年不同的特点，更偏重工作机制的创新，自下而上的改革十分活跃。改革的核心成就，是进一步巩固了检察制度的基本架构和社会功能，完善了检察权运行程序，基本完成了现代化转型建构。

第三个时期是党的十五大以来。1997年党的十五大召开，提出要继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。提出要推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。1999年，依法治国被写入了宪法，国家进入建设社会主义法治国家的历史进程。在中国特色社会主义理论体系和社会主义法律体系建立的过程中，司法改革得到中央的集中推进。检察改革从中得到了前所未有的、自上而下的发动。检察机关自觉推进了旨在增强检察工作社会功能的一系列改革创新，如刑事和解、附条件不起诉、不起诉听证、刑事被害人救助、取保候审制度改革试验等。这十几年的检察改革，是国家深化经济和政治体制改革，实践依法治国和建设社会主义法治国家的重要体现，成为常态检察工作方式。以巩固检察制度的宪法定位、强化检察职能的法治功能、加强法律监督和自身监督为核心，检察改革得到全面推进。以刑事诉讼法和民事诉讼法修改为标志，以诉讼监督为重心的法律监督职能的巩固和强化构成了中国检察制度创新发展的最新历史成就，由此实现了检察制度现代化发展过程中的中国化发展。

（二）中国检察制度的特殊性决定了检察改革的价值目标和发展逻辑

中国检察制度的创建是带有制度移植特性的制度选择，其发展始终面临本土化建构的任务，经由不断的探索改革完成制度建设，成为一种历史必然。中国检察制度建立的特殊性对检察改革的影响主要体现在3方面，一是检察改革始终以巩固宪法关于检察机关的定位为重心；二是检察改革以制度建构为核心价值目标；三是检察改革中形成了强化法律监督和强化自身监督并重之“双强化”发展趋向。

（三）中央对于司法改革的政治发动决定了检察改革的目标、边界与成就

政治发动是检察改革的重要背景。历史上，中央对司法改革的集中发动主要体现在建国初期和党的十五大以来两个时期。中央对于司法制度之中国特色建设高度强调并且有明确具体的要求。司法改革的顶层设计，在以下方面对检察改革有重要指导：一是明确了检察改革的政治目标；二是决定了检察改革的制度建设成绩；三是强化了检察改革中的理性建构进路。四是为检察改革带来了更广泛的社会参与。

在检察改革60年的发展中，上述3个方面的背景发挥了重要的推动作用，保障了改革的进行，也内在地决定了检察改革的特有禀赋与经验。

三、检察改革的历史发展阶段

检察制度的发展与检察改革相生相伴，改革展现了检察制度的内生场景和进程，是制度发展的途径和路径依赖，对其进行完整的过程性梳理，是揭示中国检察制度演化发展规律的必然要求。为此，试从改革发动之角度，将检察改革60年历程划分为4个发展时期进行归纳，即：检察制度创建和发展初期的改革创新（1949—1966年）；检察制度恢复重建10年的改革创新（1978—1987年）；检察机关正式发动和自觉推进检察改革时期（1988—1997年）；中央统一部署集中推进司法改革时期（1998—2012年）。

（一）检察制度创建和发展初期的改革创新（1949—1966年）

政策层面，检察改革在这段历史时期没有被突出提及，但实践中却频繁进行。其中展现了体制改革、机制创新内容，出现了自下而上地探索和自上而下地立法推动以及探索实验等检察改革的基本样态，使得这一段时期成为历史上涉及体制改革最为活跃，也是第一个体现国家顶层设计的改革时期。改革的发动，体现国家主导的特征。1957年下半年开始，检察工作进入了波折时期。“大跃进”过程中提倡公检法联合办案，实行“一长代三长”等，是一种负面变革，是制度和实践发展的历史教训。

（二）检察制度恢复重建10年的改革创新（1978—1987年）

1978—1987年，是检察机关恢复重建，边工作、边建设时期。从发动规律上看，这10年中的检察改革基本延续了建国初期的方向，即国家立法在改革中占重要地位，改革的价值取向依旧是完成制度建构，检察制度定位、领导体制和检察职能等基本问题进一步明确。之所以将其作为一个独立阶段进行观察，主要是考虑该时期对于机制创新做出了丰富的贡献、对制度发展方向在理论层面逐渐酝酿，积蓄了自觉改革的实践动力，决定了此时的改革带有一定的过度性，潜在的变革力量值得关注。有研究者指出，这一时期检察制度的发展具有明显的粗犷性和依赖性特征，制度建设主要集中于宏观层面的问题，主要依赖《宪法》、《人民检察院组织法》等基本立法的引导，缺乏内在积极地自生性发展。[7]这一分析反映了当时检察改革自上而下发动的特征。实际上，随着国家民主法制建设的发展，检察制度进入与实践磨合阶段，立法和实践逐渐暴露出一些不太适应的情况，比如检察机关的监督职权如纠正侦查活动和刑事审判活动中的违法行为、对民事审判活动和行政诉讼试行监督等，还缺乏完善的法律程序和有效的监督措施；检察机关的领导体制也有待改进；检察工作中创造的一些工作方法如“检察建议”等有待立法上的确认，等等。这些问题的集聚，使得这时期的改革将机制建设推到了重要位置，内在地决定了今后检察改革的发动及方向。

（三）检察机关明确发动和自觉推进检察改革时期（1988—2003年）

党的十三大提出改革是社会主义生产关系和上层建筑的自我完善，加快和深化改革是全党的重要任务。1988年2月，最高人民检察院召开了第八次全国检察工作会议，从“检察体制的改革是政治体制改革的一个组成部分”这个高度出发，开始部署检察改革问题。明确提出了检察体制改革的方针、任务和初步方案，第一次明确了“以充分发挥检察机关法律监督职能”为中心的改革设想，检察改革正式提上了检察机关的议事日程。

这时期的改革可以分为两个阶段，第一个阶段是1988—1997年，检察机关明确发动改革阶段。检察改革自觉发动的这10年取得了很多实质性的成果。

第二个阶段是1998—2003年，检察机关开始对改革进行顶层设计，以此推进自觉改革。2000年1月10日，最高人民检察院通过了《检察改革三年实施意见》，提出并推动进行了检察业务工作机制、组织体系、检察官办案机制、干部人事制度、内外部监督制约机制、经费管理机制等6个方面35项具体改革。经由这种系统内的自上而下地全面有计划地推动，检察改革在这一时期积累了大量的实践经验和改革成果，取得了较好的实际效能，基本完成了检察机关法律监督的范围、途径、手段、制度、主体等内容的构建过程，健全了以职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度等为基本内容的检察制度基本框架。1996年刑事诉讼法修改取消了免予起诉权，限制了检察机关侦查权，是检察制度的重要变革，因此有研究称之为检察机关“被动改革”时期。实际上，尽管这种变革对检察制度的发展带来了深刻影响，但检察机关自主推进改革仍然是这一时期的主流。

（四）中央统一部署司法改革时期的检察改革（2004—2012年）

党的十六大进一步明确司法体制改革的目标和任务之后，中央成立了司法体制改革领导小组，自2004年起至2012年近10年间，集中部署和推进了两轮司法改革。检察改革再次进入国家层面的顶层设计时期。

中央集中推进两轮司法改革以来，检察改革得到全面发展，取得了丰富的成果，并由此达到了一个历史高点。检察制度建设基本完成了一个中国化的实践发展过程。

四、检察改革展望

新一轮检察改革应当重点关注以下两方面：

首先，对以往检察改革加强动态和结构性研究，以系统分析检讨中国检察制度的内生演变过程，为新一轮改革提供理论指导。检察改革的历史包含了制度发展的实践场景、影响因素、内生或外生变量及其相互关系等诸多内容，如何在此基础上建立一个新的分析框架，确定制度内生演化的分析结构和分析方法，进而把握其发展规律，有待深入研究。传统的改革研究过于注重政策导向的正当性，忽略了其有效性研究。

其次，未来检察改革应当加强实践面向。应增强对改革的理性认识，避免泛改革观和消极改革观两种极端，提高理论自觉性，增强实践面向。

第一，突出改革发展的效能追求，着力提高执法能力和执法效果。为推进国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。如前所述，以往检察改革无论从推进规律还是发展内容来看，都突出了制度建构之核心价值取向，带有明显的“制度建构”特征。这同时也是我国法治建设中的主观或者理性建构特征的具体体现。法律体系建构中所体现出来的“理性主义的建构思路”[8]，需要进一步的实践检视，检察改革亦如此。诸如羁押必要性审查等新的法律规定，要增强生成性研究，加强经验主义的观照和实践分析，进一步健全工作机制，以弥合制度与实践与经验之间的差距，避免新法制生成之后的成本和新问题的增加，保证新规定的有效落地运行。[9]最高人民检察院新近提出了“充分发挥检察职能，为全面深化改革服务”，“把检察工作放在全面深化改革大局中谋划和推进”的要求，指出了当下检察改革的现实背景，“提高执法水平和服务能力，争取最好的办案效果”[10]等要求在根本上体现了新时期检察改革应更加注重社会效果的价值取向。

第二，关注自下而上的内生性改革。要正确处理顶层设计与摸着石头过河的关系。应当对那些自下而上地、内生地改革探索给予更多关注。

第三，从改革管理和内容两方面强调去行政化。要更加尊重实践，克服对于制度投放和行政管理的依赖性，尊重司法规律，尊重来自于基层实践的改革创新自觉性及其成果。改革内容方面，按照中央关于深化改革的要求，检察权行使的去行政化应当成为未来改革的主要发展逻辑，要重视检察权行使主体之制度建设，统筹推进检察人员分类管理、内设机构建设与主任（主诉或主办）检察官办案责任制等改革，系统加强检察权行使的组织建设；要加强检察权运行机制研究、从理论和实践两方面检讨和完善检察业务评价考评体系；要进一步融合检察权运行规律和职业纪律，立足于中国实践，结合域外检察官职业伦理的经验总结，发展我国检察职业伦理体系。去行政化，还意味着要增强社会参与，加强社会监督，关注检务公开，特别是将释法说理贯穿在具体检察权运行环节，以提升检察工作品质，提高检察执法公信力，回应社会需求。

注释：

[1]2002年4月，国家检察官学院与中国政法大学诉讼法学研究中心、珠海市人民检察院共同主办了“中国法治之路与检察改革”理论研讨会，张文显教授等提出了“改革观”的问题。参见孙谦、樊崇义、杨金华：《司法改革报告：检察改革、检察理论与实践专家对话录》，法律出版社2002年版，第33页。

[2]制度主要指一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系，或者指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；体制主要指国家机关、企事业单位等的组织制度。从检察制度来看，建国初期的制度建设成就是以检察体制的建立为重点。这种情况至今有所体现。因此，在研究检察改革的时候通常会用“体制”来概括制度。用“检察体制改革”来概括“检察改革”。参见童建明、万春：《中国检察体制改革论纲》，中国检察出版社2008年版。

[3]历史地看，这是中国检察制度的重大变革，其改革的对象是旧的检察体制。所以，新中国的检察改革，应包含这一制度创新，并以此为开端。

[4]参见王桂五：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第48页。

[5]在当时，免予起诉作为一种法律处理形式在特定的范围内建立和适用，因而是工作制度层面的创新。至后来基本法律将其规定为检察机关的一项权能，以及又将其取消，涉及了制度改革。

[6]同[4]，第45页。

[7]参见林贻影：《中国检察制度发展、变迁及挑战——以检察权为视角》，中国检察出版社2012年版，第91页。

[8]张志铭：《转型中国的法律体系建构》，载《中国法学》2009年第2期。

[9]参见徐鹤喃：《中国的羁押必要性审查——法制生成意义上的考量》，载《比较法研究》2012年第6期。

[10]最高人民检察院：《关于充分发挥检察职能，为全面深化改革服务的意见》，2014年2月21日发。