如何化解环境能源项目邻避危机？

陈臻　周章贵

破解环境能源项目邻避困局，需要运用法治思维引入公众参与机制，协调项目规划、建设和运营各阶段利益分歧，推动环境能源项目的理性开发。

2014年5月10日，杭州余杭垃圾发电项目因引发群体性事件而暂停，尽管之前政府方面已通过媒体向公众传播科学信息，又邀请专家释疑，仍然不能完全获得公众的理解与支持，邻避事件再次成为社会关注焦点。

在新型城镇化建设背景下，绿色能源新区将成为各地规划布局和公共服务设施建设的重要内容，涉及输电线路架设、垃圾发电和其他分布式环境能源项目增加，这些项目均有可能面临邻避危机。

根本在于协调利益

社会冲突理论认为，任何冲突的产生都起源于存在感知到的利益分歧。因而解决环境能源项目产生邻避效应的根本，是如何调和利益分歧。而法律的根本目的就在于确认和协调各种利益。良法能够正确划定引起矛盾和冲突的各种利益的合理界限，明确其范围和在社会中的位置，从而确定对其是否保护、保护的范围和顺序，进而促进或限制某种利益，协调各种利益之间的关系从而达到防止和减少矛盾与冲突，促进社会进步和发展。

环境能源项目需要直接面对的问题就是项目上马、建设、乃至以后运营后对所在地附近的社区、民众和其他利益相关者有多少好处。如果项目周边地区的民众不能从项目获得利益实惠，哪怕是较少利益的损失，都将引发强烈的反对情绪。

对周边社区和民众转移项目的部分利益或进行货币补偿是发达国家解决环境能源项目邻避危机的主要途径。以丹麦哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚烧发电厂为例，焚烧厂副产的暖气和冷气在冬天和夏天免费供给当地的社区，而其他发达国家在解决环境能源项目民众冲突过程中多是以减少能源使用费而得到周围社区的支持，以达到在一定的利益格局和体系下的相对平衡。通过法律的权威来协调各方面冲突因素，使相关方利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态，是环境能源项目邻避危机解决的基础。

保障公众有效参与

环境能源项目的邻避效应并非中国独有，西方发达国家也长期面临。美国、德国、日本、韩国、台湾等国家和地区也曾遭遇因存在公众冲突而搁置垃圾发电、核电项目的现象。邻避运动在阻止项目进程的同时，对提高公民环境意识、推动社会民主建设具有积极意义。

发达国家正是在经历多次邻避事件中推动环境知识的宣传和教育，建立起政府与民众互信关系。法治化可以通过其制度化、规范化、程序化予以阐释，政府公信力的构建与政府职能转变统一起来就必然会形成长效机制。因此，解决环境能源项目邻避危机需要在法治理念下，建立和完善公众参与的制度逐步形成长效机制。

美国各级城市政府均建立了一整套公众参与决策的机制，调动利益相关者全过程参与城市管理，既有重大决策的公众参与，也有针对具体项目的公众参与；其中，纽约市的城市利用审批程式具有很典型的实践参考价值。

首先，官方、公共机构、个人团体都可以对城市更新改造、投资和基础设施建设提出申请，各利益相关者可以共同参与发现城市的问题。如果提出的申请项目遭到社区团体、居民以及政府反对，项目就通不过ULURP。其次，如果规划委员会通过申请资格，则启动ULURP程式，项目严格受到时间、法律和涉及范围的限制。社区董事会将雇佣规划公司对项目进行分析和审核，所在区行政负责人对项目提出建议，但该社区董事会和负责人提出的建议只作为参考，而不具有行政命令功能。城市规划委员会审核所有材料，决定项目的可行性，如果规划委员会投反对票则项目不通过，反之，市政委员会还要继续进行50天的终审，最后确定项目的可行与否。这个期间都要召开公众听证会进行投票，必须是社会各界共同参与的结果。ULURP程式有助于充分表达社区的立场，减少对邻里和居民利益的损害，增加城市建设项目的公正和有效性。

通过城市设施选址标准和ULURP程式的制定和实施，纽约市在20世纪90年代率先在美国告别了“邻避时代”，顺利地推进了必要的项目设施建设。在当前环境能源项目邻避事件高发时期，需要研究建立环境能源项目建设，公众参与的方式、规则、流程，通过制度的建立来保障公众对于项目决策的参与程度。

推动全过程化参与

由于公众的末端参与并不能及时制止项目危害的发生和利益分歧的有效协调，因此被动公众参与方式，如形式性听证及规划后的挂墙展示无法满足公众的需求，未来环境能源项目的顺利开展需要从规划、施工、维护、监督整个过程引导公众参与。理论上，公众在项目活动中参与越早，政府就越能引导公众理性思考配合相关项目活动，因此规划与设计阶段的公众参与尤为重要。

2003年韩国首尔清溪川综合整治工程的顺利实施即得益于公众全过程的广泛参与。在项目施工之前，首尔市政府就通过报纸、网络等方式对市民广泛宣传河道综合整治的意义和必要性，向市民通报市政府在工程建设中采取的解决交通、环境、市容等一系列问题的措施；在项目实施过程中，由专家和普通市民组成的一个专门委员会负责对项目进行政策说明、收集和反馈公众意见、召开听证会并提供咨询服务。在征集文化墙建设意见的过程中，广泛吸引国内外各界人士的参与。这些做法不仅能够使市民更加了解工程，更重要的是能够理解并支持工程的建设。

提高公众自我教育能力

法律意识的自我培养成为法治观念的先导和基础，在公众参与的过程中要实现政府负责制定章法，公民进行自我服务、自我教育的良性互动。通过开展公众参与活动，切实提高公众自我教育能力，搭建群众性自我教育平台，公众通过网络、报纸、杂志、电视等媒介进行学习，提升文化素质。

环境能源项目往往涉及新技术和新工艺，专业知识较复杂，项目业主应组织专家加强对公众参与相关技能的传授和培训，努力培养公众的社会参与能力。项目所在地政府要向公众传授公共政策制定过程的相关知识，提高公众参与公共服务的技能，增强公众参与的有效性。

当前，全国已在民政部门注册登记的社会组织达50多万个，比如绿色浙江。各类社会组织应把公民组织起来，在互助服务中提高公众自我解决社会问题的能力，实现公众之间的相互了解、合作、认同，统筹各个区域各个层次群体的多维需求，关注特殊群体和区域，促进公众自我成长和提高整体素质。