“土地财政”审计关注啥

叶剑平



“土地财政”审计关注啥

叶剑平

所谓“土地财政”，是指地方政府为充实其财政收入，凭借在国有土地使用权出让市场的垄断地位获取高额出让金以及相关产业税费而形成的严重依赖土地收益的财政模式。继全国地方政府性债务审计后，又一轮由国家审计署主导的全国范围的审计摸底在8月中旬开始，审计对象为地方“土地财政”，审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年5年内土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，涉及财政、国土资源、住建、发改、林业、农业等多个系统。

具体而言，“土地财政”审计内容主要包括：一是审计土地资源管理。涉及土地利用总体规划和年度计划、耕地占补平衡、新增建设用地有偿使用费、基本农田保护等。二是审计土地出让金是否及时、全额缴入金库，是否有违规使用、少征出让金等行为；审计土地开发整理项目是否违规拨付工程资金、项目调整是否经过省级或原批准单位批准等行为。三是审计征地是否经过合法审批，有无违规征地，补偿安置方案是否达到标准，征地补偿费是否及时足额拨付，有无侵占、挪用情况。四是审计土地抵押贷款。从征地档案和报批资料入手，关注用于抵押土地的真实性；从出让档案和地籍档案入手，关注用于抵押土地的合法合规性；从土地利用规划入手，关注土地用途的合规性；从土地评估报告入手，关注评估报告的正确性；从贷款资金使用入手，关注贷款资金使用的合规性。

2013年地方政府土地出让金收入约3.9万亿元，占国有土地使用权出让收入的95%，地方政府土地出让金收入再创历史之最。图为山东日照市农村整理土地准备开发商品房。

不可否认，“土地财政”在我国城镇化进程中发挥了一定的积极作用。在分税制改革的背景下，地方政府通过经营土地，充实了财政收入，缓解了地方在经济发展过程中面临的资金短缺问题，有力地推动了城市建设。与此同时，其所引发的问题也日益显现，无论是收入的波动性与不可持续性所累积的财政与金融风险，还是失地农民增加、土地资源浪费、收益分配不公、社会矛盾激化等问题，都成为影响我国经济社会发展的重要因素。自2003年以来，地方政府对“土地财政”的依赖逐步上升。土地不仅是地方的重要收入来源，而且事关地方政府的债务风险控制能力。2013年，国有土地出让收入创历史新高，近4.2万亿元，而地方公共财政收入只有近6.9万亿元。今年上半年，国有土地使用权出让收入超过2万亿元，同比增长26.3%。因此，在我国经济转型的关键时期，对“土地财政”进行审计，摸清“土地财政”基础数据有重要的现实意义。

“土地财政”审计可以为地方建立公共财政奠定基础数据库，核实未来到底有多少优质资产，资产的收益率有多少，经营成本有多高，有多少进入了财政口袋。数据库一旦建成，将会为二次分税制改革定准基调，财政体制的改革将会迅速提上议事日程。同时还将改革现有土地出让制度，防止地方政府寅吃卯粮，将土地配置与地方产业发展、就业、民生、资源保护等挂钩，发挥出土地公有制应有的优势，达到稳定地价、房价，促进经济发展的目的。建立地方公共财政、摆脱“土地财政”依赖症，必须在扣除腐败因素和精简机构冗员后，核算维持地方政府正常运转所需的真实财政收入，探究未来推出房产税等与维持地方公共设施、公共服务的关系。可以预计，围绕“土地财政”的利益分配将有所调整，土地市场将更规范管理，土地出让金的取得分配使用必将更严格规范并接受审计之外的大众监督。

（作者为中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、教授）