户籍改革带来哪些新变化

王太元



户籍改革带来哪些新变化

王太元

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革”，“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展”，这意味着户籍制度改革牵一发而动全身，不仅关乎数亿中国农民切身利益，更关系到“新四化”的同步发展和社会治理体系的建设。

上亿“已转移入城人口”稳步定居所在城镇

《意见》提出，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这里的1亿人，专指已经较长期在城镇务工经商的“农业转移人口”，即事实上已转移到第二、第三产业却还保持农村户籍、农民身份的人。按照旧有管理制度，他们在目前的居住地几乎不享有什么权益，甚至连办理各项社会服务、行政事务的相关手续，都得回原户籍所在地，仅此一项，他们每年就得多支出数百亿元费用。不仅如此，当前大多数农民工没能在城里享受均等化的公共服务。如在住房方面，根据国务院发展研究中心课题组的调查报告，八成多农民工对在务工地的居住情况不满意，想在务工地定居并成为市民的农民工中，近六成想申请保障性住房。

新一轮户籍制度改革的全面实施，将使这1亿多已转移进城人口“享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利”，从而全面解决这些人目前面临的诸多生产、生活难题，帮助其合法稳定地常住城镇。例如在住房方面，住建部表示，下一步对没有落户但已取得居住证的进城务工农民，符合条件的将逐步纳入所在城市住房保障体系；对不符合住房保障条件的，用工企业要为他们提供符合安全卫生条件的居住场所。在教育方面，教育部表示，下一步各地要把进城务工人员随迁子女纳入区域教育发展规划，因地制宜合理确定入学和升学政策，保障他们平等接受教育。

满足落户农民的公共服务要求，财政投入不可缺。近几年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面作了许多有益的探索。在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素。比如教育转移支付是完全按学籍的，学生不论来自城市还是来自农村，享受的公共服务待遇都是一样的，换言之，我们在改革探索当中取得了一定的成效，这是我们下一步改革的基础。为确保基本公共服务均等化的实现，《意见》要求“加强基本公共服务财力保障”，从财力上保证好进城落户农民的权益。

具体来说，农民进城的具体途径可分为两大类：已转移进入中等城市以下城镇的，大多直接申请登记为本地户籍；已转移进入大城市、特大城市的，大多以申领居住证、获得均等公共服务的方式常住城镇。为确保向城镇转移人口的相关合法权益，《意见》不仅明确规定尊重城乡居民自主定居意愿，不得采取强迫做法办理落户，而且具体规定了“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，防止“逼农民上楼，赶农民进城”，防止出现不靠农业生存却又无法非农化生存的局面。

上亿农民有序进入城镇化发展轨道

实现1亿左右人口落户城镇，目的在于推进以人为核心的城镇化，让符合条件的农业转移人口真正实现“市民梦”。根据城镇化发展战略，未来国家将加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。中西部地区将迎来“以工促农，以城带乡，工农互惠，城乡一体”的新型城镇化发展新局面。因此，预计中西部地区将有上亿农民相继告别“面朝黄土背朝天”的日子。为合理引导农业人口有序向城镇转移，《意见》采取了两个层面的有力措施：

其一，降低门槛。一是明确规定“全面放开建制镇和小城市落户限制”，让在小城镇有合法稳定住所（含租赁）的人员及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等人直接申请登记常住户口。二是“有序放开中等城市落户限制”，让在当地有合法稳定就业并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等申请登记常住户口。

其二，抬高门槛。一是合理确定大城市落户条件。城区人口100万至300万的城市还有发展空间，能放开落户条件的尽量放开。城区人口300万至500万的城市要适度控制落户规模和节奏。二是严格控制特大城市人口规模。特大城市尤其是千万人口以上的城市人口压力很大，不能再扩大人口规模。首先，要严格户口迁移政策，改进和完善现行落户政策。要坚持因城施策，建立完善积分落户制度，按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，合理解决落户问题。其次，特大城市要科学定位城市功能，加快产业转型升级，适当疏散经济功能和其他功能，引导人口有出有进，使人口结构更加合理。

取消农业户口与非农业户口性质区分，标志着我国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式退出历史舞台。图为7月30日，山东省沂南县公安局民警为群众办理户籍手续。

方便和保护城乡居民的社会治理体系渐次形成

此次出台的《意见》有三个明显特点：一是这次改革是对户籍政策的一次总体调整，是在中央对新型城镇化建设作出全面规划后，决定在全国实施差别化落户政策，这对合理布局大中小城市和小城镇、合理引导人口分布将产生十分重要的作用。二是这次改革是按照中央全面深化改革的总体部署进行的综合配套改革，与教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的改革统筹配套、协同推进。三是这次改革是对新型户籍制度的一次整体构建，还包括统一城乡户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度等多个方面。总体来说，通过此次户籍改革，与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度将确立。同时，通过逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享，方便和保护城乡居民的社会治理体系也会渐次形成，也会更加方便国人随时随地参与社会活动、享受合法权益。

（作者为中国人民公安大学教授、中国警察协会学术委员会委员）