南方都市城中村宅基地问题的调查与思考

胡佩佩，曾学龙，邱婧彬

摘 要：本文通过在白云区城中村D村的调查，发现在宅基地使用与管理上存在加建、改建、扩建宅基地房及私下交易的违章问题。解决这一问题，必须健全法规，加强监管，加快和完善城中村宅基地的确权登记，采取疏堵结合的办法，妥善处理宅基地使用与管理中的混乱问题。政府有关部门要增强服务意识，加强和改进城中村宅基地管理与服务工作。在可能的情况下，通过典型示范，结合城中村改造建新居的试点来规范宅基地管理。

关键词：南方都市；城中村；宅基地

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0008-04

宅基地是农民从集体经济组织分配取得的一项重要财产，宅基地管理关系着广大农民切身利益以及村庄经济建设的发展，管理好使用好宅基地意义重大。但由于缺乏规范管理以及法律法规的不完善，广州市城中村的宅基地使用也出现了不同程度的违规情况，如住宅面积严重超标、违规加建、私下交易等是城中村宅基地使用中普遍存在的问题。为此，我们以广州市白云区的城中村D村为例，以问卷调查和实地访谈相结合的方式对该村部分村民和干部进行问卷调查与访谈调查。此次调查共派发115份问卷，回收115份，有效率达100%，运用SPSS软件进行数据处理，得出相关数据并提出加强宅基地管理的对策建议。

一、D村的基本情况

D村位于广州市区的西北部，有村民2000多人，行政上属于白云区A街道管理，改革开放前就是一个紧挨城市的郊区乡村。随着广州市区的不断扩容， D村逐渐为新的城市建设区包围，到今天已经完全融合在新市区的范围内。2002年，根据广州市政府关于城中村改制为居委会的决定，该村原先的集体经济组织转制为股份经济联社，村民也由农民转为城市居民（农转居民），经济上大多数人则成为股份经济联社的社员。所以，从严格的意义上说，D村已经成为广州市白云区A街道下属的一个居委会。但由于历史的原因，D村还保留着乡村的风味，呈现出走向城市化进程的乡村转型的特点。一方面，城市完全包围了村庄，除了自己的宅基地之外，集体土地除了宅基地外几乎全部征用完毕，村经济联社抓住机会在集体土地上建起了几个工业园，一下子吸引了2万多的外来人员来此经商打工。但由于城市的规划跟不上，先富起来的村民抓住外来工来广州打工的机会，沿着原来流经村庄的小河道建起了一栋栋水泥巨物构成的“贴面楼”、“握手楼”，自然形成了弯弯曲曲却又狭窄阴暗的小街道。随着店面的出租，很快商铺林立，形成了一条小商业街，与扩展而来的城市连成一片，村里有了城市的味道却又没有都市的繁华。另一方面，村民变成了市民，没有田种了，但由于文化程度不高，技能水平不够，在城市就业竞争中始终处于弱势地位，除了少数年轻人外，多数村民只能靠出租住房为生。已经完成农转居的村民（社员）虽然生活水平有所提高，但许多人的价值观念、生活方式、社会关系仍然处在乡村时代，短时间内很难适应城市繁忙竞争的生活节奏。

二、D村宅基地使用的现状

1.过半数的村民拥有1处宅基地，40%多的村民拥有2处以上宅基地，但宅基地面积不均衡。调查显示，除了4.3%的人是外来租住者无宅基地外，原村里的村民55.7%的人拥有1处宅基地，25.2%的村民拥有2处宅基地，拥有3处的占10.4%，拥有4处的占4.3%。村民的宅基地面积在50-200平方米不等，少数人超过200平米。其中，50-99平方米的占36.5%，100-149平方米的占30.4%，150-199的占9.6%，面积在200平方米以上的，占了17.4%。

2.房屋加建层数多，结构质量较好的占一半。从楼层结构来看，三层以下的占了29.6%，三层及以上的占了70.4%。从住宅的结构看，将近一半的是砼类结构，建筑质量较好，占50.4%，混合结构，建筑质量一般的占46.1%，还有少数是砖木结构，建筑质量一般。

3.多数村民有宅基地证，但无房产证。除了个别村民正在办理之外，该村绝大多数村民都有宅基地使用权证书，但有75.7%的村民都不清楚宅基地证的面积是多少。调查显示，只有33.9%的村民有房屋产权证和2.6%的村民正在办理，其余都没有房屋产权证书。不少村民都希望能够补发宅基地证，明确房屋产权，要求按现在的情况对宅基地制度进行调整。

4.村民改“种田”为“种楼”，主要靠出租房屋为生。村庄被城市包围后，D村的村民已经没有地种了，由于所处的区域流动人口多，住房出租效益好，村民纷纷加建或扩建房子出租给外来人员。据村民私下透露，近年来一间20平米左右的房间一般的租金都在都在每月600元以上，一般村民至少有4间到5间的住房出租，因而月入租金至少有2000多，一年至少有2万多，多的人家有5、6万之多。加上村集体每年的分红，也有2万左右，因而村民的日子过得很是滋润。多数人平时无所事事，以喝茶、打牌打发日子。

三、D村宅基地管理存在的问题

1.住房布局缺乏规划，随意性大。与远郊区的乡村相似的是，D村在宅基地管理中同样存在住房布局没有规划或规划不合理的问题，村民住房的平面布局和空间结构存在很大的随意性，“见缝插针”的情况十分普遍。给人的感觉是，有新房却无新村。但D村比天河区的石牌村好一点的是巷道的路稍微宽一点，太阳光线多少能照进巷道。不过，与远郊乡村不同的是，像D村这样的地处南方都市的城中村不存在宅基地闲置和住房闲置的问题，这主要得益于外来人口多。

2.宅基地使用存在严重的违规加建情况。国家规定宅基地住房三层及三层以上属于违法建筑。该村大量楼房都是四层以上，特别是小商业街两旁的建筑基本上是在6层以上，有些甚至达到了十层以上，严重违反了城中村民房的建房标准。

3.建筑密集，“握手楼”居多，安全隐患和卫生问题突出。该村的建筑比较集中，楼与楼之间间隔很小，距离太窄，广州人称其为“握手楼”。一些村干部反映，由于上级政府没有制定严格的建房标准，村民常常会因为房屋之间的间隙产生矛盾。因为多数人都希望自家房屋能占更大面积，所以“握手楼”很多。“握手楼”的存在导致村道不通畅，不利于采光、绿化，而更严重的是存在消防安全隐患，也导致了大量垃圾死角的出现。从观察看，D村环境卫生较差，村道的垃圾、废弃物胡乱堆放，严重影响了村容村貌。

4.宅基地管理透明度低，不够规范。调查发现，相当一部分村民对于宅基地管理的情况不是很了解。比如，对于“村里申请宅基地有无进行公示”，62.6%的村民表示没有或不清楚；又比如，对于“村民申请宅基地是否需要向村缴纳费用”，25.2%的村民也表示不清楚，对于“村里是否有宅基地申请的村规民约”，44.3%的村民表示有，28.7%的村民表示没有，剩余的27.0%表示不清楚。由此可见，村民对宅基地管理的情况不是很了解，一定程度上透露出该村宅基地管理不够规范，透明度低。

5.村集体在宅基地管理中发挥的作用不够。数据显示，62.6%村民肯定了村集体在宅基地管理中发挥了一定的作用，认为“有作用但作用不大”的占了42.6%，但也有30.4%的村民给予否定。而对应的调查也发现，64.3%的村民对宅基地管理的满意度一般。比如，一些村干部和村民反映，经济联社在宅基地管理中有相关的规定，但监管不到位，另外，村民要去哪里报建也是不清楚的，现在已经有楼房超过10层了，都没有人来处理。只有出了问题，有人去投诉才会处理。不少村民希望村集体能够宣传一下相关制度，对宅基地的申请、缴费情况、新建或加建等情况进行公示。

四、村民对加强宅基地管理的意愿

1.对居住现状基本满意，但希望进一步改善居住条件。调查发现，93.9%的村民对居住现状表示满意，只有6.1%的村民不满意。不满意的原因主要是“房屋质量差，居住环境不好”。调查中还发现，86.1%的村民有新建住房的意愿，大部分是为了“改善自家的居住条件”，也有“用来出租增加收入”以及“增加征地赔偿款”。

2.对政府征收宅基地的补偿意见不一致，但支持择地新建的比较多。其中，43.5%的村民对宅基地房屋征收补偿的意向是“拆迁后另行安排宅基地建房”，26.5%的村民选择“居住政府集中安置房”，17.0%的村民选择“货币补偿”。

3.对是否集中建房的看法争议较大，支持者与反对者的人数旗鼓相当。比如，对“是否支持村民集中建房、居住上楼的做法”，47.8%的村民表示支持，但反对的村民也占47.0%，还有5.2%的村民持无所谓的态度。反对的理由主要担心“新建的楼的公平性、方便性和舒适性”。其中，40.0%的村民担心“居住环境不适应”，17.3%的村民担心“邻里关系疏远”，13.3%的村民担心“集中建房的成本太高”。从与村民访谈发现，村民更担心的是这样做可能会让他们失去房屋出租收入这一经济来源。

五、加强城中村宅基地管理的建议

1.完善城中村宅基地的确权登记。宅基地确权登记发证的过程，是进一步查清宅基地的权属、面积、用途、空间位置，也是建立土地登记簿的过程，通过集体土地确权登记发证，依法确认村民的土地权利，确认集体、村民与土地长期稳定的产权关系，有利于强化村民特别是全社会的土地物权意识，有助于有效解决城中村集体土地权属纠纷，维护村民权益。

2.妥善处理宅基地使用与管理中的混乱问题。由于历史原因，对确有实际需求，但因政策问题无法申请宅基地或增加宅基地房建筑面积的行为，在处理上不宜采取强制措施。应协助完善申请、报建手续，在缴纳应缴款项后予以审批。但在国家有关文件公布后发生的加、改、扩建宅基地房的违章行为，尤其是对近期出现的违章建设的宅基地房则应依法依规严厉打击，不能任其发展。同时，要严格宅基地申请条件，规范城中村宅基地申请报批程序，充分发挥村级组织及村民代表对宅基地管理的监督作用，对村民建房应及时公示并组织检查监督；

3.加强农村宅基地流转市场建设。要健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，尽快出台农民宅基地使用与流转的法律法规，进一步明确农民宅基地使用权流转的条件、程序、范围、收益分配及宅基地登记发证等问题，以促进农民宅基地使用权依法有序流转。

4.改进城中村宅基地管理与服务工作。比如，强化政策解读，用村民听得懂的话宣传推广政策法规；把各项申请、报建流程图表化，让村民看得懂。把宅基地申请、报建等窗口直接设立在镇街，把原来农民挨个部门跑的低效率转为部门间内部传递的高效率。这样既简化了办事流程，又提高了办事效率，一举两得。

5.选取有代表性的典型村通过城中村改造建新居的试点工作。城中村的村民改善住房条件的要求是合理的，但鉴于改造的难度，可以通过试点的办法推行。即由政府有关部门统一规划，制定若干套科学又符合村民需求的样板宅基地房，村民在报建过程中可以选择其中一套进行施工使用。这既保证了宅基地房在结构方面的安全性，又保证了宅基地房的外形设计不会过于五花八门，优化了村庄的景观。有条件的城中村，可以结合城中村改造进行，也是全面解决宅基地问题的可行方案。

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（责任编辑：熊 飞）