农村土地能否自由买卖？

覃承发

随着我国社会主义市场经济生产要素市场的逐步发育，目前，我国城市国有土地以出让土地使用权的方式进入市场，自由买卖，极大地提高了城市土地资源的利用效率，而农村集体土地资源，则是以家庭承包经营方式，使土地资源固化在家庭承包的范畴内，不能入市交易。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》），做出了改革农村土地制度的战略部署，这是否意味着农村土地像城市土地一样，可以入市进行自由买卖呢？这是广大干部群众，尤其是农村干部群众十分关注的问题。

一、农村土地可以而且应当入市自由买卖

首先，这是完善社会主义市场经济生产要素市场的客观要求。土地资源是重要的生产要素，如果农村土地不能入市交易，生产要素市场就将是残缺不全的，所谓“市场在资源配置中起决定作用”，在广大农村就落不到实处。所谓农村土地自由买卖，换句话说，就是用市场调节农村土地资源，市场决定农村土地资源配置。

其次，市场决定农村土地资源配置，才能最大限度发挥出土地资源的利用效率。市场是一种逐利行为，农村土地入市交易，它使土地资源从效率低的农户，向种田能手集中，有利于培育新兴农业经营主体，可以使土地在较大规模上经营，进行集约节约用地，从而降低生产成本。市场决定农村土地资源配置，有利于培养新型农民，解决谁来种地的问题，愿意买进土地的人，觉得有利可图，视农民为一种职业，因而从一个重要的角度解决了谁来种地的问题。

第三，市场决定农村土地资源配置，才能大幅度提高农民收入，使广大农民尽快步入小康生活。目前，我国城乡差距明显，且有越来越大的趋势，问题主要出在农民财产性收入渠道狭小。农村土地入市交易就意味着增加了农民财产性收入渠道。比如：外出务工的农民，将承包土地的经营权出卖，既有外出务工收入，又有一份地租收入。农民如果搞项目缺少项目资金，可以把土地经营权，或房屋产权抵押给银行贷款，及时获得项目启动资金，从而较快提高收入。农民收入增加了，才能拉动国内最大的消费群体，刺激国内消费市场健康发展，进而促进国家工业化发展。

第四，市场决定农村土地资源配置，有利于城乡一体化发展。我国城镇化的健康发展，离不开农村健康发展。

二、农村土地自由买卖的具体形式

土地是一种特殊商品，不可位移，因此它的买卖，有其独特的形式，具体而言，土地经营权的流转是农村土地的买卖形式。

土地经营权即土地使用权，它是土地产权中的一种权力。现行土地制度，是十一届三中全会后逐步确立的联产承包责任制。在现行农村土地制度中，土地经营权是和农户土地承包权合二为一的，就是谁承包谁经营，这种土地经营制度不利于土地流转，因此，必须对现行农村土地制度进行改革。国务院下发的《关于全面深化农村改革，加快推进农业现代化的若干意见》指出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权”，这就为农村土地制度改革指明了方向，其核心就是放活土地经营权，使土地经营权从农户的承包经营权中分离出来，成为一项独立的权力。改革后的农村土地制度安排是：土地所有权是集体的，即土地公有性质不能改变；土地承包权是承包农户的，即党在农村实行联产承包家庭经营的经营方式这种政策长久不变，而且承包户与村集体的承包关系长久不变；土地经营权是可以流转的，即可以进行自由买卖，本文所说，农村土地可以而且应该自由买卖，正是从这一层面上说的。

农村土地自由买卖，有赖于在更大范围和更深层次上放活土地经营权。怎样放活？

一是经营主体放活。经营主体是指具体从事某块地的农业生产的组织或个人。就个人而言，可以是承包地农户本人，也可以是外人，可以是本村人，也可以是外村人，可以是农村人，也可以是城里人，可以是中国人，也可以是外国人。城里人或外国人到农村从事农业生产，实际就是工商资本下乡。

二是经营方式搞活。可以农户家庭经营，可以专业大户经营，可以合作经营，可以办家庭农场，可以企业经营（即公司+基地+农户），也就是说，除了现实中存在的一家一户小范围那种经营方式以外，可以有更多的适度规模经营方式，这种适度规模经营方式是农业的发展方向，它能更好地提高农村土地的利用效率和规避市场风险。

三是土地经营权流转形式多样。土地经营权分离出来后，可以流转，即买卖，它从一个经营主体流向另一个经营主体，而且流转方式灵活多样，可以置换，可以转包，可以入股，可以抵押，可以担保，可以出租，可以转让，可以合作。这样，土地经营权就成为农民的一份财产，可以有多种财产收入渠道。

四是土地经营权流转范围全部放开。具体而言是农村“三块地”的土地经营权全部都可以流转，这“三块地”就是农户的承包地、农户的宅基地和集体经营性建设用地。

除了农户承包地可以多种形式流转以外，集体经营性建设用地如原来的乡镇企业用地、林地、草地、荒山等土地，“允许出让、租赁、入股”。随着农民住户房屋财产权抵押、担保、转让，与农村住户相联系的，农户宅基地也可以抵押、担保、转让。

三、农村土地自由买卖，“买卖”是绝对的，“自由”是相对的

第一，在农村土地产权中的所有权、承包权、经营权三大权力，只有土地经营权可以买卖，在这个范围内买卖是自由的，也就是说，土地所有权和农户承包权是不能买卖的。

第二，农村土地的买卖，必须坚持三大前提。正如“一号文件”指出的那样，土地经营权的买卖，必须在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下进行，也就是说，农村耕地的经营权，不管谁买，必须坚持农地农用原则，这是红线，在这条红线之内是“自由”的，超出这条红线，买卖就不能成立。

农村集体经营性建设用地的买卖，必须在“符合规划和用途管制的前提下”进行，规划是这类土地的买卖的边界，应当是先有规划，再行买卖。规划代表群众整体的、长远的根本利益，土地买卖是个体的前眼利益，个体必须服从整体，短期必须服从长期。

农村宅基地的买卖，必须遵循“农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下”进行，而且要在试点取得经验的基础上，方可进行。

第三，农村土地的自由买卖，必须在确权的基础上进行，无论是承包地、宅基地，还是集体经营性建设用地，都必须进行确权登记颁证，土地买卖必须凭证交易。确权、登记、颁证工作是新一轮农村土地制度改革的基础工作，确权的过程也是化解矛盾、处理遗留问题的过程，只有经过这个工作环节，农民手中有了《土地承包证》、《土地使用证》（即《土地经营权证》）、《林权证》、《宅基地使用证》、《房产证》，必须凭这些证件，才能进入交易市场。

第四，农村土地的买卖，必须在镇、村、组登记备案，不是买卖双方简单的一手交钱，一手交证的交易行为，交易双方必须签订买卖合同，交易的合法性、流转时间范围必须接受相关部门的监管。

四、农村土地自由买卖，需要多项配套改革措施

（一）对相关法律进行修订完善，使买卖在合法的框架内进行，现行的《宪法》《土地法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《物权法》《担保法》都对农村土地的买卖有一定的限制条文，没有这些相关条文的修订与完善，实施了买卖就是违法。

（二）必须搭建并完善规范的土地流转交易平台，以便为农户提供土地流转政策咨询、地价评估、土地登记、信息发布、合同制定、纠纷仲裁和法律援助等服务。

（三）扶持培育新型农业经营主体，土地从承包户向外流转的过程，就是土地资源卖的过程，千家万户的土地承包户是卖家，有卖家还必须有买家，买卖才能成立。土地资源的买家就是其它的农业经营主体，它包括专业大户、专业合作社、股份合作、家庭农场、农业企业等等，没有这些经营主体的发展壮大，农村土地资源就盘不活。为了发展壮大这些新型农业经营主体，国家对这些农业经营主体应给予适当的财政支持，同时，要努力健全农业社会化服务体系。

（四）农村金融制度的创新。就是农村金融必须适应土地经营权抵押、担保，宅基地及房产的抵押、担保，集体建设用地的抵押、担保等的客观要求。

（五）建立城乡统一的户籍管理制度，使准备在城里落户的农民住的进去，能够安居乐业，离乡农民在农村去的利索，走的安心。

（六）抓紧制定农村土地资源利用规划，不仅农村的基础设施、房屋建设要有规划，而且农地使用也应有规划，有了规划，土地买卖双方卖得安心，买得其所，尤其是买进土地经营权的人，才会有长期打算。

（作者系紫阳县县委党校教师）