推进征地制度改革 提高被征地农民收益

洪磊

当前，各级国土资源部门正在按照党的十八届三中全会、中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议等指明的改革任务、方向和重点，全面部署推进土地管理制度改革，研究深化改革的思路和框架。作为土地制度改革的重要内容和关键环节，征地制度改革也已箭在弦上。

土地是民生之本、万物之源，是经济建设必不可少的物质基础，是维护我国经济社会可持续发展和国民经济平衡运行的重要调控手段，也是维护人民群众利益和社会稳定的重要保障条件。改革开发30多年来，征地制度不断改革创新，对城镇化、工业化快速发展起到了重要支撑作用，作出了历史性贡献。但是，随着征地规模和被征地农民数量的逐年增加，引发的社会矛盾也逐年增多，现行征地制度暴露出一系列突出问题：

1 受法律限制过多，征地范围过宽

长期以来，农村集体土地所有权与国有土地所有权地位不对等、集体建设用地产权不明晰、权能不完整、实现方式单一等问题已经成为统筹城乡发展的制度性障碍。由于征收中公共利益的判断主体、判断标准模糊，以及农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市等原因，旅游娱乐、商业服务、工矿仓储等经营性建设用地也以征收的方式取得。法律限制过多，导致农村集体建设用地财产权利实现渠道受阻，制约了农村集体建设用地市场建设，农民土地权益受到损害。

2 征地程序设计需要进一步优化，被征地农民权益保护有待进一步提高

当前，在由法律、行政法规、部门规章、国务院文件、部门规范性文件等所组成的较为完备的法律规范体系下，各地征地程序日臻完善，规范化水平逐步提高。但是从实际工作成效上看，现行法定的先批准征地、后补偿安置的征地程序还有优化空间。征地报批前农民没有参与征地补偿安置方案的制定，安置补偿问题要在征地批准后才协商落实，虽然设计了“预公告”、“两公告一登记”、听证等一系列程序保障被征地农民的知情权，但是被征地农民表达意愿的实际作用十分有限。公告更多地体现了“告知”，而对后期的“参与”保障不足。这种批前没有达成补偿协议、批后公告實施的征地程序也可能埋下征地批后难实施的隐患。征地经批准后，被征地农村集体经济组织和农民对征地补偿安置不满意，很容易引发争议，甚至发生群体上访事件，影响征地工作的正常进行。

3 多元安置方式落实不到位，被征地农民长远生计有保障实现难

随着市场经济的发展，各地结合实际探索适应市场经济规律的多种安置途径，但由于缺乏法律层面的规定，一些地方政府受不正确的执政理念影响，仅仅将地征到手为目的，征地时仍然采取一次性发放现金补偿或给予一份低水平社保的方式，没有考虑农民失地后的发展问题。目前一些经济较发达地区采取的对被征地农民长远生计保障相对较好的留地安置、留物业安置等，因法律规定支撑不够，涉及的土地供应政策、城市规划实施、集体经济组织对留用地的经营管理、政府资源配置和产业引导等相应配套机制不完善，在实施中也出现了许多矛盾。辽宁省普遍采取货币和社保安置的方式对被征地农民进行安置。作为对被征地农民重要保障的社会保障制度，也存在着资金落实难的问题。按照辽宁省现行规定，社保资金由被征地农民个人、农村集体和政府分担，实际往往由于地方政府财力有限、农村集体经济组织实力不足、被征地农民不愿将征地补偿费用于交纳社保费用等原因，被征地农民社保资金难以落实。

改革措施：

征地制度改革的重点是“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，其实质性突破应在于减少政府强制征收土地的规模和数量，同时允许退出征地范围的农村集体经营性建设用地同等入市，实现农民完整的土地权益。对“非征不可”的国家公益用地，改革的重点应放在规范征地程序，落实并强化农民对土地征收的知情权、参与权、监督权、申诉权和收益权，构建合理的土地增值收益分配机制，让被征地农民分享土地增值收益，长远生计无忧。

1.推进缩小征地范围试点，逐步减少强制征地数量

通过沈阳等城市推进部缩小征地范围的试点工作，为缩小征地范围探索路子，积累经验。按照《宪法》规定的精神，将征地界定在公共利益范围内，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。

2.规范征地程序，进一步保障农民合法权益

将征地协商工作前置。在征地报批前，由市、县政府先行与被征地农村集体经济组织和农民协商征地补偿安置方案，签订征地补偿安置协议，把被征地农村集体经济组织和农民关心的补偿安置问题解决在征地报批前，这不仅体现了对被征地农民知情权、参与权的充分尊重，还可以缓解征地批后实施的矛盾和压力，保证征收土地方案经批准后的顺利实施。同时，征地补偿安置协议的签订明确了双方的权利、责任、义务，为征地争议裁决提供依据。

4.强化社保落实，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

一些省（市）已采取将社保资金与征地补偿相分离的方式。在实施征地区片综合地价的基础上，将被征地农民社会保障费用、转岗培训费用等单独列支，纳入征地成本，有利于保障社保资金的落实，也体现了对农村土地社会保障功能的补偿，实质是对土地用途变更等增值部分的分享，保障被征地农民的长远生计，但是这种做法无疑会增加政府征地成本，一定程度上会影响政府推进这项改革的决心和动力，还需国家层面进行顶层设计，出台完善社保资金落实的政策，或将一些省（市）已实施社保资金与征地区片综合地价相分离的成功做法转发各地参照执行，进一步促进被征地农民社会保障制度的落实，保护被征地农民合法权益。