农民工社会保障机制问题探析

苏炳臣

（郑州市政工程总公司工会，河南郑州450000）

尽管农民工的社会保障问题已经引起了社会各界的广泛关注，但是面向整个农民工群体的社会保障制度建设仍然滞后于形势的发展，农民工社会保障建设的实质性进展不大。从农民工社会保障的现状来看，农民工群体几乎游离于现有的社会保障体系之外，尤其是在失业救助、医疗和养老等方面。农民工社会保障的滞后现状，必然会给我国的城市化进程带来一系列的隐患和问题。近年来，河南在解决农民工工资偏低和拖欠问题、依法规范农民工劳动管理、搞好农民工就业服务和培训方面，在依法将农民工纳入工伤保险范围、解决农民工大病医疗保障问题、探索适合农民工特点的养老保险办法等方面，做了大量的基础性工作，取得了好的成效。但不可否认，我省的农民工社会保障工作还有许多地方需要完善。

一、当前农民工在社会保障方面存在的问题及原因分析

1.问题。第一，农民工就业领域相关权利先天不足。一是就业信息与用工信息的严重不对称导致农民工盲目流动，这是造成当前农民工一系列问题出现的源头之一。二是择业面窄导致可供农民工选择的行业有限。国家统计局发布的《2013年我国农民工调查监测报告》（以下简称《报告》）显示，农民工就业仍然主要集中于低端制造业、建筑业和服务行业。其中：从事制造业的比重最大，占31.4%，其次是建筑业占22.2%。报告显示，农民工择业面愈发变窄，就业行业愈发集中的情况，短时间内无法得到较大改善。第二，农民工就业时显性社会权益受损严重。主要表现在劳动合同签订率低导致劳动关系不稳定，劳动时间过长与休息权被剥夺，工资水平低且工资拖欠问题依然存在。第三，农民工就业后隐性社会权益严重缺失。一是社会保险不健全。表现在工伤保险参保率低，医疗保险参与度较低，失业保险基本处于空白，女性农民工生育保险缺失严重，农民工养老保险情形不容乐观等方面。二是社会福利基本缺失。农民工社会福利缺失主要表现在与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、各种劳动保护及保健费、子女入学、入托、社区服务等方面存在明显差别。三是社会救助形同虚设。社会救助制度能够有效缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。调查结果显示，农民工遇到生活和其他困难时，根本得不到最低生活保障救助，也很少会得到其他任何形式的社会救助。

2.原因。第一，城乡二元社会结构和城乡隔离的户籍制度弊端。一是计划经济时代形成的城乡二元社会结构是城市流动人口社会保障权利缺失的根本原因。二是我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础。第二，按地域分割的财政制度与公共产品城乡供给失衡。一是当地居民对于地方财政支出的影响。目前我国财政制度与户籍制度紧密相连，这种地域分割的财政制度是导致农民工权利受损的深层次原因。二是地方政府对于自身财政支出的倾向。地方政府用自身的有限财政资源分担了很多应由中央政府来承担的社会负担。这种财政的支出与收益的不完全对称性，不利于调动各地方政府解决农民工问题的积极性，影响了各地解决农民工问题的进程。第三，政府立法、执法和监管不力。一是保障农民工权益的法律法规以及救济渠道不具备有效性。二是执法不严。三是我国目前一些地方执法监察力量严重不足。因此，农民工的社会保障问题不仅仅是一个立法问题，还与有法不依、执法不严有关。第四，农民工劳动纠纷处理等管理机制不完善。一是很多地方政府并没有认识到建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的职责，对农民工的社会保障权利十分漠视。二是在管理体制上，现行部门管理分散。中央政府与地方政府在就农民工社会保障制度的管理和完善方面错位现象严重。三是不合理的退保制度严重侵害了农民工的社会保障权利。四是农民工劳资纠纷处理程序繁琐。第五，农民工自身素质不高导致其维权意识、维权力量薄弱。农民工的文化程度较低、劳动谋生技能较差等自身素质相对低下是其权利受损的内部原因。很多农民工认为，使用法律手段维权，就意味着有可能丢掉工作遭受更大的经济损失，这促使很多人放弃法律维权。第六，农民工参保率不高。一是农民工主动参保意识不强。由于薪酬较低，多数农民工在饭碗与保障的权衡取舍中，更多地选择饭碗而放弃了保障。二是雇主对农民工参保的积极性不高。据测算，如果用工单位为农民工办理医疗保险等社会保险，就意味着每个人力成本要增加8%左右，所以，雇主对农民工参与社会保障的热情普遍不高。第七，雇主违法成本太低而农民工维权成本太高。一是雇主的违法成本低。我国劳动法规定，雇主对农民工的侵权违法行为，劳动部门可以采取责令改正、责令支付工资、责令支付赔偿金以及经济补偿金、罚款等。而实际操作中，往往更多强调责令改正，真正罚款的并不多，这使得雇主侵犯农民工权利的成本几乎为零。二是农民工的维权成本高。主要表现在时间跨度长；职业病诊断难、鉴定难；举证难度大等方面。

二、农民工社会保障机制的构建原则及路径选择

1.农民工社会保障机制的构建原则。第一，尽量扩大农民工社会保障的覆盖面。社会保障的科学机理是“大数法则”，即大多数人群分摊少数人的风险。覆盖面越大，每个保障对象遭遇风险的概率越小，补偿越稳定，社会福利效应也越明显。贝弗里奇曾提出了社会保障的“全面普遍性原则”，要求社会保障覆盖全体国民。虽然农民工参加社会保障坚持自愿的原则，但从制度安排的初衷来讲，应尽可能将较多的农民工纳入社会保障之内，以扩大社会保障的覆盖面，维护其社会保障权利。第二，坚持灵活性与可衔接性相结合。灵活性要求制度设计要有弹性，不仅要考虑农民工收入特点和收入水平，还要充分考虑到农民工就业和工作岗位变动较大的特点，建立适合农民工特点的、有弹性的社会保障制度。可衔接性则要求在进行制度设计时，要考虑农民工社会保险与城镇职工、农村社会保险及地区与地区之间的衔接。在农民工社会保障制度设计中预留出“接口”，以便今后保险关系的正常转移与衔接。第三，遵循“部分强制+部分自愿”的原则。“部分强制+部分自愿”原则主要体现在参保内容上。由于农民工群体的复杂性，他们对社会保障、医疗保险、工伤保险、失业保险以及女工的生育保险的需求也不尽相同，因此，应该区别对待。就目前而言，工伤保险必须覆盖所有农民工。目前国内的学者已经认识到这一点，并且已把工伤保险作为农民工社会保障体系中的底线保障。而其他社保类别，如养老保险、医疗保险、失业保险以及女工的生育保险在扩大覆盖面的基础上宜采取自愿的形式。第四，坚持“转移+折算”原则。目前，中国的社会保险关系实行“属地原则”，即只在“属地”范围内统筹、征集和使用，不具备便携性。社会保险关系的固定化、区域化，不适应农民工的流动，它在一定程度上阻碍了农民工社会保障制度的实施效果。因此，农民工社会保障制度构建必须保障能够有效转移，个人账户的设计也应该采用完全积累模式。对于在经济发展程度、制度背景不同的省份之间流动的农民工，应结合新迁入地关于农民工参保的有关规定，对已有的缴费年限进行一定的折算，逐渐解决当前社会保险无法随农民工工作转换而有效转移的不良状况。第五，采取“部分统筹+差别参与”的统筹方式。它包括两个层面的含义：首先是在农民工社会保险险别上，部分险别如工伤保险应由全国统筹；其次是以省级财政统筹为主，个别省份有差别地选择农民工参保类别，并由政府财政给予适当补贴。政府的补贴资金一部分来源于省级财政，另一部分来源于“土地换保障”思路中政府对土地初始永佃权再转让获得的地租性收入。

2.农民工社会保障机制构建的路径选择。第一，将有固定职业、收入稳定的农民工纳入城镇职工社会保障体系。这类农民工的特点是有雇主、职业相对稳定且有固定收入、流动性不大，他们绝大多数已在城市居住多年，思想意识、行为方式、生活习惯与城镇居民大体相同，是只存在身份差别的“准市民”。对这些就业稳定的农民工可以将其直接纳入城镇职工养老保障体系，权利和义务与城镇职工相同，即在城镇职工基本社会保险体系内，根据农民工自身的特殊情况适当降低门槛，将其纳入现行城镇职工基本社会保险体系，与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。但在参保内容上可以具有选择性，目前主要是参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险。由于该制度安排将农民工纳入统一的城镇职工基本社会保险体系，并且在险种缴费和待遇上又有适当差别，因此险种设计比较符合农民工的风险情况和保障需要。这种制度设计既体现了社会保障的公平性、普遍性，又兼顾到了农民工的实际情况。既易于实现与城镇职工基本社会保险制度的对接，又有利于促进统一的城乡社会保险制度的形成。第二，要区别对待就业不稳定、从事个体经营或自谋职业的农民工。这类农民工有雇主但职业不稳定、无固定收入、流动性较强。他们虽然长年在城市务工，但就业并不稳定，对那些职业不稳定、流动性较强，但有意愿在城镇长期务工的农民工，政府要在政策上给予引导，鼓励用人单位积极吸纳这部分农民工。同时，也要为他们不断提高职业技能创造有利的制度环境。如，免费或低收费对其进行职业培训，增加他们的就业机会，并鼓励其留在城市，加入城镇社会保障体系。对亦工亦农、亦城亦乡、流动性大、收入不稳定且偏低的“两栖”型农民工，因为他们没有固定收入，难以承受每月按期缴纳相当数量保险费的经济压力，强制性地将他们纳入城镇居民的社会保障制度显然是不现实的。因此，可仿照城镇职工的保障制度，根据农民工的实际承受能力，为这类农民工建立一种新型的广覆盖、符合低收入要求的确定缴费型保障模式，但由于这种制度安排是独立的，所以存在着农民工社会保障与城镇社会保障体系的不可衔接性，不利于全国城乡统一社会保障制度的形成。当进入这部分保障体系的农民工就业稳定后，可以基于农民工社会保障缴费标准的“年×级”制度和折算制度转入城镇职工社会保障体系。

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