浅谈中国政府的改革及发展趋势

魏铭亮

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021）

一、问题的提出

从古至今，政府改革一直是一个令人备受瞩目的议题，无论是在西方国家还是在东方国家，政府都试图通过机构改革来满足公众需求及适应复杂多变的内外环境。在不同时代和不同国家，改革的原因通常有多种多样，但改革的实质内容却大同小异——提高政府绩效以促进经济发展。政府改革是一个不可逆转的发展趋势，早在19世纪后期，美国就开始了文官制度改革，开创了现代官僚制度的历史先河；20世纪初期和中期，世界各国纷纷针对自身的发展和社会变化，陆续进行了各式各样的政府改革；20世纪末到21世纪初，政府改革更是成为一种有意识的自觉运动。中国政府的改革是在这一世界性浪潮中循序渐进的展开，从1982年开始至今，我国已经先后进行了七次机构改革，这与改革开放是密不可分的，我国的改革将为我们提供了一个认识改革开放的独特视角，它是改革开放的一个缩影。本文试图通过对我国政府的七次机构改革并结合其发展特点，来对我国今后的改革趋势做出大胆预测。期待有更多的有识之士参与到我国今后的政府改革中，为改革出谋献策，完善机构改革，造福于民。

二、七次改革历程

改革开放以来，我国政府先后经历了七次规模较大的机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，几乎每一次换届就会进行一次精简机构的改革，然而声势浩大的改革运动过后，总伴随着或多或少的回潮现象。这就陷入了一个怪圈：“精简—膨胀—再精简—再膨胀”。尽管该怪圈反复出现但改革是渐进的，可每次改革过后，普通民众更多的是谈论这次改革中哪个机构被裁撤，哪个机构又被组建，很少看到改革背后的实质及真正目的。笔者认为，作为一个民主政府，应该让其民众知晓每一次改革的初衷和实质，让民众参与到改革中，以获得民众的支持和拥护。

1982年进行的第一次机构改革主要围绕以下三方面展开：一是对国务院本身的领导体制和领导方法进行了调整；二是缩减了国务院组成机构，明确了国务院各部委、直属机构、办事机构的职能分工；三是确定了国务院今后的工作重心——经济建设。此次改革还废除了干部终身制，提高了工作效率，促进干部的年轻化。

为了营造良好的经济发展氛围，1988年国务院进行了第二次规模较大的机构改革。此次改革首次提出了转变政府职能的观点，并指出机构改革应在以下三方面中进行：一是缩减“三公”经费，建设节约型政府；二是提高机构效能，建设效能政府；三是提高公务员队伍的素质，培养“精英治国”理念。

1993年的第三次机构改革是在市场经济浪潮席卷我国的大背景下进行的，在此之前我国政府一直采用高度集中的计划经济来统筹配置资源，现在为了能够更好地与国际接轨，繁荣我国市场经济，用市场经济取代了计划经济，必然要对原先的机构进行调整。此次改革的目标是：使改革机构使其适应市场经济的发展，明确提出政企分开是转变政府职能的根本途径。

1998年的第四次机构改革是在我国提出依法治国并将非公有制经济作为市场经济重要组成部分的宏观背景下进行。此次机构改革是我国改革开放以来最具深远影响的一次机构改革。此次改革的目标是完善公务员制度，逐步建立起有中国特色的行政管理体制。

2003年的第五次机构改革是在加入世贸组织的大背景下进行的，此次改革明确提出了我国政府职能为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。改革的重点是：加强宏观调控的职能，完善金融监督体制；改革政府管理方式，规范政府行为。此次改革中政府的社会管理职能开始凸显。

2008年的第六次机构改革中——探索大部制改革成为此次改革的焦点。中央政府旨在通过大部制改革来解决部门职能交叉、部门林立等问题。此次改革突出三个重点：一是加强和改善宏观调控；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和完善公共服务；三是探索职能有机统一的大部门体制，理顺部门职责。

2013年的第七次机构改革，其核心内容是：稳步推进大部制改革，继续简政放权，深化改革。此次改革是对2008年探索大部制改革以来的进一步深化完善，它将大部制改革付诸实践，整合了公共资源，改善了职能交叉、政出多门的局面，提高了行政效率。

三、历次改革的特点

1.改革的被动适应性。我们不难发现几乎每次改革的动因都是源于对大环境的适应：第一次改革是在改革开放的大背景下展开的；第三次改革是在市场化浪潮席卷我国的宏观环境下进行的；第五次改革则是在加入世贸后，为了更好履行入关承诺，加快我国经济发展的情境下开展的。改革的被动适应性可能源于我国政府对当下大环境的认识水平有限，认识水平的波动起伏使得我国政府在机构的消肿、权力的收放之间产生了摇摆；也可能源于国际经济大环境的瞬息万变、无迹可寻。改革总是在内外环境的交织变化中展开的，要改变其被动的适应性就必须审时度势、摸清发展方向、了解运行规律。

2.改革的渐进性。从我国历次的政府机构改革中，我们可以发现：我国政府为了防止跨越式改革所造成的诸多不适，一般采取渐进式的改革方式，试图通过量变达到质变的效果。渐进性的调整方式符合中国特色的发展之路，我国自改革开放以来就一直在尝试走中国特色的发展之路，一直在摸索中前行，任何的改革都必然会遭到相关利益群体的反对和抵触，因此，将改革的进程控制在一定的范围内是保持国家稳定、促进经济持续发展的必然要求。当然，改革的渐进性也是为了适应大环境而产生的，我们都知道外部的经济、社会环境会对政府改革产生影响，为了使政府机构能更好地服务于经济建设，我们有必要根据环境的变化，对相关机构进行适当调整。

3.循环反复的改革效果。历次的机构改革呈现出两大怪圈：一个是机构规模的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”；另外一个则是权力的“下放——回收——再下放——再回收”我国的改革效果呈现出循环反复的过程。笔者认为呈现出这种效果主要有以下几个原因：由于改革的被动适应性这就必然要求我国政府需要不断的探索前进道路，摸索出一套适合国家机器运行的机构体系；每次改革过后总是会出现机构合并和消减，但这并不是简单的机构设立与废除，而是领导者出于全盘考虑，为了适应当前改革目标而进行的渐进调整；当然，伴随着我国政府对内外环境认识的不断深化，哪些机构应该建立，哪些机构应该裁撤，这将是一个不断调适的过程。

4.重视改革的回应性。在历次改革过程中，我们不难发现政府在改革中越发重视民众的回应性，它已从当初的“我”提供什么，“你们”就要消费什么的指令性经济，发展成“你”需要什么，“我”就提供什么的市场经济；政府的定位也从原先的管制型全能政府，转变为服务型政府，政府试图培育公共精神和公民文化，通过民众自身力量来解决公共问题，实现公共利益。政府通过还权于社会，让利于民获得民众的拥护和认可；政府致力于从单中心向多中心转变，使得民众对公共物品及公共服务拥有更多的选择权，大大提高了公众参政议政的积极性，也引发了民众对政府改革的关注。

四、未来改革的方向

（一）构建服务型政府

所谓服务型政府源于登哈特夫妇的“新公共服务”理论，它的核心观点是：政府官员在其管理公共事务和执行公共政策时应该集中精力于承担为公民服务和向社会放权的职责，如果把政府比作一艘一艘“巨轮”的话，行政官员应承担的是“掌舵”而非“划桨”职能。因此，为了适应世界浪潮的发展，培育公民精神，完善公民社会，构建服务型政府必将继续得到深化。

1.构建以民众为导向的政府。以民众为导向，满足民众需求，改变传统管制型政府模式，将是未来政府改革的主要方向。在传统的管制型政府模式下，民众总是被动的，缺乏自主性，其需求几乎源于政府提供什么，我就消费什么；而现代的政府应该是民众需要什么，政府就提供什么。政府作为负责任的“企业家”，以民众的需求为导向，为其提供高质量、高效率的服务，真正实现“以民为本”的执政理念。

2.构建高效率的政府。通过资源的整合来重组政府部门，减少内部不必要的分层设级；通过向地方分权，提高地方政府自治的灵活性、积极性、及自主创造性，及时响应民众的需求，因地制宜发展地方经济；通过引入竞争机制来打破地区垄断，提高公共物品及服务的质量，提升民众的满意度。

3.构建参与式的政府。传统的至上而下的全能管理模式扼杀了民众参政议政的积极性，国家的治理更多体现的是领导人的治理即单中心治理模式。一项政策的出台、实施都是领导人一人或小集体拍板决定，忽视了民众的想法及意愿。参与式政府模式将实现从单中心向多中心治理的转变，从程序上保证民众的参政议政、重视民众诉求，这将有益于我国公民精神的培育及公民社会的完善。

（二）构建有限政府

所谓有限政府是指要通过立法来管理国家，规范政府，约束官员，其核心思想是“以权力制约权力”和“以权力约束权力”。学界普遍认为：“最好的政府”是指在限制公民自由方面，政府应该扮演“小政府”角色，而在提供公共服务方面，政府则应当扮演“大政府”角色。我国自古以来就是一个行政主导的国家，立法权和司法权一直都没有和行政权力剥离，这将不利于法治精神在我国的培育。因此，构建有限政府势在必行。

1.限制行政自由裁量权。“有限政府”是指对政府权限有所限制，传统的政府模式——“大而全”的全能政府模式，现代的政府模式应该是“小而精”的政府模式。政府不应与民争利，应该退出可以完全由市场机制解决的微观领域。通过完善行政立法、行政监督、行政复议来限制政府的行政自由裁量权，将权力关进制度的笼子里。充分发挥各级人大对各级政府的监督制约作用来限制行政权力的无限扩大。

2.实施对政府行为的广泛监督。“有限政府”是指对政府权力的时刻监督，防止其“越位”、“缺位”。除了制度的相互制衡，更加强调民众、舆论的广泛监督，将权力晒于阳光之下。为了实现民众对政府的广泛监督，就必须推进司法独立、完善信访制度、尊重合理的“不同声音”的存在、使媒介能够在更加宽松自由的社会环境下生存。

3.建立公共财政制度，实现财政透明。实现各级政府的财政透明，是构建负责任政府的必要条件，也是未来政府的改革趋势。我国税收制度的宗旨是：取之于民，用之于民。通过实现预算控制、财政透明，让民众知晓政府的每一分钱是用在哪，这不仅有利于增强民众对政府的信赖感及对其合法性的认同，更有助于减少贪污、腐败的滋生和蔓延。

五、结论

让民众简单的活着只是一个合格的政府；让民众有尊严的活着则是一个优秀的政府；而让民众幸福地活着将是一个卓越的政府。透视改革开放的30多年历程，从政府机构较大规模的七次改革中，我们不难发现如今的中国政府正在朝卓越的政府迈进。“摸着石头过河”是对我国30多年来改革历程的形象描述，众所周知：一个国家的转型是一个长期漫长的过程，它需要领导者的超凡魄力与决心，它需要上下一心、齐心协力，更需要得到民众的支持与拥护。任何改革总是会遇到阻力，这种阻力可能源于观念，也可能源于阶级利益，曾如去年两会期间，李克强总理在回答中外媒体记者见面会时所说的那样：如今，中国的改革已经进入到了深水区。这也就意味着今后的政府改革将越发的困难，所遇到的阻力将越来越多，改革的步伐将越发的缓慢。本文通过对改革开放30多年来机构改革的回顾，结合历次改革特点，来对其未来趋势进行预估，希望能够引起更多学者对我国政府改革的关注，为今后政府的改革出谋划策，造福民众。

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