电子取证对交通违章案件处罚程序的影响

邵燕芬

（杭州师范大学 钱江学院，浙江 杭州310030）

一、电子取证在交通执法中的应用

作为交通违章处罚的取证设备，电子测速系统亦称数码式快相雷达系统，俗称“电子眼”，近年来大量分布于我国各地的高速公路、城市道路路口。执法部门利用“电子眼”对特定空间进行监控获得图像信息，实时传输至信息处理终端，以“电子眼”形成的电子影像资料为依据，对相应交通违章行为进行认定和处罚。这种技术手段在交通执法中的运用得到《道路交通安全法》的肯定，该法第114条规定了交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。而《交通警察道路执勤执法工作规范》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》进一步细化了“电子眼”的运用规定。电子取证相对于人工执法具有技术优势，能使交警的执法“如虎添翼”。“电子眼”能24小时不间断采集大量的信息，实现交通管理方式由体能向智能的转变；它比人的肉眼、经验判断更加快速、准确地固定实时发生的违章证据；还能及时收集路况、交通流方面的信息进而反馈给驾驶人，一定程度上预防、减少交通违章情况的发生。可以说“电子眼”已成为现代交通执法乃至公共管理的重要工具。

尽管如此，“电子眼”只是一种技术设备，改变的是“电子眼”覆盖范围内交通执法的取证方式。它只能承担交通违章信息的摄录、传输等前端环节，后续的违章事实审核认定、作出相应的处理决定、对处理决定的告知、送达乃至执行都无法脱离执法人员的工作而自动完成。而且目前“电子眼”尚有不少技术局限，因而其使用范围限于违反交通信号灯指示的、超过规定时速的、违反规定停放车辆的、未按照指示标志标线指示行驶的、违反规定在专用车道内行驶的，以及其他当场不易纠正或纠正易造成拥堵的机动车违章行为等。

二、电子取证带来交通违章处理程序的变化

借助“电子眼”来完成的交通执法，对违章行为的处理流程大致是：违章数据收集——证据审核（也即违章事实认定）——信息发布——处罚——处罚的执行。其中数据收集就是指“电子眼”对路面交通信息的实时摄录，证据审核是指执法人员对数据进行准确性和有效性的确认，在此基础上认定违章事实。接下来是将数据输入数据库成为正式违法信息，同时在车辆管理系统中锁定违章车辆，锁定的目的是禁止违章车辆在接受处罚前进行检验、办理各类变更手续。信息发布则是指正式数据形成后向社会进行发布，主要采用邮寄违章通知单，交通信息网提供查询，登报、广播、电视台等进行公布，手机短信告知等途径。可见，电子取证使交通违章案件的处理程序发生明显的变化，这些变化对于评价执法程序的正当性具有重要意义，不可不察。主要有：

（一）对违章行为“查”与“处”分离，往往发生处罚对象判定上的困难

现场执法的交警人员一般在发现违章后将当事人拦下，根据当时情况说明违章事实情况，进行教育或处罚。而“电子眼”只能将违章证据进行固定，采用后台上传数据事后再进行处理。也就是说，电子眼的“取证”和执法人员的“认定”存在时间上的分离，实时的图像获取和事后的审查相结合，把原本在现场执法中几乎同步完成的取证、认证连贯过程切割为两个步骤，是典型的“现场取证，事后处理”，“查”、“处”分开。

目前，“电子眼”获得的图像资料一般只能确认车辆的牌照、颜色、类型、行驶轨迹和速度，无法清晰显示驾驶员相貌。在“查”、“处”分开的非现场执法情况下造成对实际驾驶人员认定上的盲点。《道路交通安全法》第114条规定，交通管理部门根据交通技术监控记录资料可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。也就是说，此时承担违章责任的主体首先应当是机动车的驾驶人，不能查明驾驶人的，机动车的所有人、管理人是同一顺序承担责任的主体。问题是，除非当事人自己承认，否则很难确定具体的驾驶人，很可能导致实际驾驶人不承担责任，而承担责任的主体不是违章行为人，背离“责任自负”的法律要求，削弱了执法的效果。

加上实践中常见的车辆出借、出租、盗窃驾驶、送修、挂靠、未履行转移登记手续等情形，驾驶人与车辆所有人、管理人不是同一人，很难说被处罚的对象就是实际驾驶人，甚至未能对这部分驾驶人员有效发挥威慑作用。例如，一些驾驶人使用汽车租赁公司的车辆发生交通违法行为，由于执法存在时间差，事后查找驾驶人很难。再如，少数司机为了避免被罚，使用套牌或者将车牌遮盖等方式来规避“电子眼”的拍摄，而让被套牌车主对此“埋单”，后者往往喊冤，申诉却难。诸如此类情形，电子取证的局限性也显而易见。

（二）未能及时充分地履行告知义务，不能确保准确无误地送达

根据电子取证情况，交警如果认定行政相对人已违章的，本应尽快履行告知义务，听取行政相对人意见，作出处理决定。电子取证只是交通执法中一种而不是唯一的取证途径，一旦需要依法作出处罚决定，执法机关有义务告知相对人作出处罚的事实、理由和法律依据，听取相对人的申辩意见。告知既是执法机关不可省略的程序义务，也是保障行政相对人知情权和申辩权的前提。然而从交通管理工作的情况看，一个基层大队每天通过“电子眼”记录的交通违章行为多则上百条，少则数十条，直接告知并不可行。实际做法有：（1）不进行告知，对交通违章采取“守株待兔”的处罚，一些行为人是在驾驶证年审、车辆年检时才知道自己有违章记录。（2）不能有效告知，或累计多次后一次性告知。采用发送手机短信、邮寄等方式进行告知，一旦违章车辆的车主、管理人的手机号码、地址发生变更，而交警部门登记的信息未更改，相应的告知内容就无法送达相对人。（3）通过交警部门办公场所的电子触摸屏、交通管理部门网站、声讯电话等渠道提供查询，但这些不是一对一的告知方式，需要相对人主动查询才能知晓。那些不熟悉网络操作、没有条件上网的人往往不能及时接收到这些信息。

告知和送达都以能够及时、准确地联系到交通违章行政相对人为前提，告知环节上的问题在送达环节同样存在。处罚决定的送达通常有邮寄、交付、公告三种方式。电子取证的情况下，执法机关一般以手机短信、电子邮件的形式将行政决定通知相对人，效果比不上现场执法时当场送达。由于有些违章车辆的车主联系方式记录不全，无法一一查找，邮寄送达也可能被退信。如果寄送电子邮件，相对人也可能没有及时打开邮箱浏览而“后知后觉”甚至“不知不觉”，或者相对人没有按要求发送回执。

执法机关未能及时有效地履行告知和送达义务导致的可能是，相对人一方面已经违章却不知晓，或者抱以侥幸心理继续违章，另一方面相对人失去了提出反对意见、进行对质、申诉和申请听证的机会，不得不承受交警部门直接开出的处罚决定书。不符合法律程序无疑会影响到执法的效能和权威，我们认为电子取证作为非现场执法方式更需人性化地履行告知义务，如若不然，就很让人怀疑执法机关削足适履，把自身执法的便利建立在牺牲相对人合法权利的基础之上。

（三）违章处理与计分制度、车辆年检捆绑，这种做法不可取

我国《道路交通安全法实施条例》第23条规定，交通管理部门对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分制度，记分周期为12个月。对在一个记分周期内记分达到12分的，将扣留其机动车驾驶证，要求该机动车驾驶人参加道路交通安全法律、法规的学习并考试。考试合格的，记分予以清除，发还机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。

在电子取证的交通违章案件中，现有的计分制度催生了“记分”买卖现象，出现了一些冒名顶替去记分的现象。通常交通管理部门对违章的处理是既罚款又记分，但记分的对象是事后到窗口来接受处理的当事人或其委托代理人，出示一份机动车驾驶证即可办理，记分是记在该驾驶证载明的驾驶人身上［1］。一些违章驾驶员通过出钱让有驾照却没有车或很少开车的人代为扣分，即“代扣消分”、“借本消分”，社会上甚至出现了职业的“分托”、“分贩子”，上下级之间、朋友之间相互帮忙“消分”的现象也很常见。从“买分”、“卖分”双方的“理性”来看，这是双赢的“好事”。例如，甲违章后可以发出要约邀请，以1分若干人民币的价钱求购“记分”，而不特定机动车驾驶人乙只要觉得甲出的价钱可以接受，就可能帮助甲去接受处理。而在一个记分周期里只要扣分不超过12分，按现行规定对乙本人并无不利影响。此时法律就被规避了，《道路交通安全法》的相关规范目的落空了。

有些地方交警部门对不来接受处理的违章机动车所有人或者管理人采取了“不让违法车辆年检”的做法，这种将交通违章处理与车辆年检捆绑的做法更是于法无据，却也屡见不鲜。根据《行政许可法》第17条的规定，法律、行政法规、规章以外的文件不可以设定行政许可，所以公安机关对有违章记录的汽车，其符合安全条件的，不能加设禁止性的规定，不能将接受违章处理作为验车这一行政许可的前置程序［2］。交警部门将两者捆绑处理的做法，经不起法律上的推敲。

三、电子取证方式下处罚程序的完善

现代执法理念是以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点，以尊重、保障人权为核心的一种执法思维意识，执法的理想状态是以人为本，充分尊重执法对象的尊严和权利。交通执法领域的电子取证，可能对后续违章处理程序造成冲击，足以影响到行政相对人的多种合法权益。将现代科学技术的成果运用于执法，在提高执法效率的同时，执法机关需以更加审慎负责的态度来检视和修复伴随着这种新技术而来的负面问题，在合法的框架内努力做到执法的人性化，在执法实践中恰如其分地体现人和技术各自真正的价值。

（一）电子设备的设置情况要提前公开

《道路交通安全违法行为处理程序规定》明确要求：固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布；使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志。使用移动测速设备测速的应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的，还应当使用制式警车。这是要求交通管理部门就“电子眼”的设置情况在实际启用之前向社会公开告知，增加了提前告知环节，提高了利用“电子眼”执法的透明度，再次肯定了预防优于处罚的制度目的。

（二）违章信息的告知环节不可省略

在电子取证的情况下，如果对违章处罚的告知程序继续采用前述做法，置相对人的程序权利于不顾，这或许能减轻行政机关的一时负担，但必将使执法机关难以招架相对人通过行政复议或行政诉讼提出的质疑，陷入举证上的困境。笔者认为，执法机关在认定存在违章行为后作出处罚决定前，对拟处罚的对象进行违章信息资料的先予告知，应尽可能以最快的方式向当事人通知违章信息，可以通过手机短信、电子邮件即时发送违章信息及图片。这样做的目的是用一个明确的、相对独立的程序环节，将作出处罚决定前违章信息的告知和作出处罚决定后处理结果的告知区分开来，确保行政相对人的知情权、申辩权真正有效地实现。这是根据实际需要对《行政处罚法》原有告知规定的细化，具有重要的实践意义，不仅为相对人就告知内容进行质证、反馈提供了可能，确保了其申诉权，也发挥了相对人潜在的纠错功能，有助于执法机关最终作出正确的处理决定。如果当事人放弃陈述或者申辩权的，应当以书面方式明确表示，执法机关保留相应的证明材料［3］232。

（三）对接受违章处罚者加大身份核查力度

电子取证方式下的交通违章处理，目前一般是由违章人员持有关证件到交通管理部门设立的窗口主动接受办理，允许在累积多次后一并处理，一般无需启动强制执行。在相对人认可违章事实后，缴纳相应的罚款，减扣驾照计分，然后由交通管理部门取消违章记录。笔者认为，在事后窗口处理环节，应根据违章车辆的归属单位是个人还是单位，让接受违章处理者（未必是实际的违章驾驶人）说明与车辆所有人或管理人的关系，并书面记录在违章处理档案中。可对个人和单位所有的车辆，分别限定累积接受违章处理的人数，如规定私人所有的车辆最多可接受3人办理违章处理，单位所有的车辆最多可接受5人办理违章处理。如有特殊情况需限额以外的人员前来办理违章处理的，要记录其身份信息、驾驶证编号等信息，并由其证明车辆是由其驾驶时造成违章的事实。这样能在一定程度上扼制“代为消分”现象，为非行为主体接受违章处罚设置不小的障碍，从而有助于交通违章处罚在原定制度目的的方向上得以落实。

（四）违章处理与车辆年检松绑，执行罚款逾期缴纳的滞纳金制度

前文已指出一些交通执法部门采用“不接受交通违章处理，就不让车辆年检”的做法不符合《行政许可法》要求，应尽快将两者松绑，取消两者的挂钩关系，不得再将接受违章处理作为车辆年检的前置程序。一旦松绑，是不是意味着电子取证后续的交通违章处理就变得“软弱无力”呢？会不会导致相对人毫无顾虑无限期地拖延接受处理？风险是存在的。制度难有完美，只是择优而矣。笔者认为，把违章处理和车辆年检捆绑处理的做法，实际上无异于让处罚决定的作出时间由被处罚对象来决定，因为书面的处罚决定书作出的时间正是违章人员到窗口接受处理的时间。只要违章人员一天不来窗口接受违章处理，就等于是处罚决定一天尚未作出、生效，相应的罚款缴纳期限也就不能起算。随着窗口处理时违章人员往往一次交清罚款，实践中相对人几乎不存在缴纳滞纳金的风险，这岂不是对违章者的过分宽容？与《行政处罚法》的立法目的明显不符。

笔者认为，执法机关不能“不折不扣”地做到履行告知义务、听取申辩、及时送达等程序要求在先，又以处罚决定作出时间的不确定性和滞纳金制度得不到执行、“错误补偿”相对人在后，错上加错。如执法机关能在告知阶段更加“较真”，在违章信息的先予告知阶段就下一番力气，设法及时联系到真正的违章行为人，有效地完成告知，第一时间建立起执法机关和相对人之间的互动关系，那么在查清违章事实的基础上就应该及时作出处理决定，至少是缩短目前等于是以车辆年检（年度）为标准的处理周期，由此来理顺处罚决定的送达、生效、执行等后续环节。同时《行政处罚法》规定的逾期缴纳罚款则收取每日相当于罚款金额3%的滞纳金这一条也就能得到执行。这样可以有效地刺激违章主体及时接受处理，避免同一车辆的违章记录长期、多次累积，缓解了相对人的记分压力，间接减少了“代扣消分”的现象，使电子取证方式下的交通违章处理向预期的制度目标回归，可谓一举多得。

［1］龚鹏飞.非现场执法中违法责任主体若干问题的探讨——兼议累积记分制度［J］.北京人民警察学院学报，2008，（4）.

［2］张国华.“电子眼”执法证据和程序问题的研究［D］.上海交通大学硕士学位论文，2009.

［3］胡锦光，刘飞宇.行政法专题研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.