国家开放大学地方学院、学习中心建设模式与管理体制的研究与探索

陈铭

（九江广播电视大学，江西 九江 332000）

国家开放大学地方学院和学习中心是国家开放大学办学体系的重要组成部分，国家开放大学、学习中心的建设模式与管理体制创新是国家开放大学改革发展的重要内容。九江电大是国家开放大学第一批地方学院、学习中心建设试点单位，并承担了国家开放大学江西分部关于地方学院、学习中心构成要素的专项研究任务。我们认为，地方学院与学习中心的构成要素研究，不只是对资源、队伍、硬件设施、网络环境等物质要素内涵的研究，更重要的是必须对这些物质要素的实现途径，即建设模式进行研究与探索。同时，这些物质要素要形成并增强办学功能，需要依靠服务与管理要素的作用，服务是物质要素的应用，管理涉及物质要素的优化配置，管理体制则是管理要素的核心。为此，我们在专项研究和建设试点过程中，将建设模式与管理体制作为重点内容，围绕以下几个方面进行了研究与探索。

一、国家开放大学地方学院、学习中心建设模式与管理体制研究与探索的指导思想

要坚持贯彻国家开放大学的核心理念。贯彻开放大学理念，地方学院和学习中心的建设和管理，要有利于实现教育观念、办学方式、学习对象、培养模式、管理方式和教育资源的开放，为优质教育资源共享提供平台和社会化服务；贯彻责任理念，地方学院和学习中心的建设与管理要有利于开放教育向城乡基层的广覆盖，承担促进就业公平的社会责任；贯彻质量理念，地方学院和学习中心的建设与管理要有利于形成国家开放大学质量保证体系。

要切实奉行国家开放大学为学习型社会建设服务的宗旨。地方学院和学习中心的建设与管理，必须有利于充分发挥国家开放大学的资源优势，充分发挥在地方学习型社会建设中的作用。

要跟踪和适应现代信息技术的新发展。国家开放大学是以现代信息技术为支撑的新型高等学校，随着云计算、移动技术、人工智能等方面新技术的发展，国家开放大学在网络平台建设、网络课程建设、网络学习支持服务等方面将不断取得创新性进展，因此地方学院和学习中心构成要素的内涵深化和结构调整，必须跟踪新趋势、适应新发展，用互联网思维指导管理变革。

二、国家开放大学地方学院的建设模式

根据国家开放大学建设方案的论证，国家开放大学应在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源进行建设。地方广播电视大学是国家开放大学地方学院和学习中心建设的重要基础。

地（市）级广播电视大学是国家开放大学地方学院建设最重要的基础。以九江电大为例，30多年来，九江电大在地方政府和省电大的领导和指导下，办学条件不断完善，办学能力不断增强，目前，学校校舍建筑面积1.4万平方米，计算机350台，网络教室10间，标准考场26个，市属13个县区建有13个工作站，全市开放教育学生规模超过万人，学校本部学生规模达到5000人。事实证明，地市级电大具有比较好的开展现代远程教育的物质基础，积累了比较丰富的现代远程教育办学、服务与管理经验，同时具有比较广阔的服务地域，市区从业人员也具有一定规模，为建设地方学院提供了良好的条件。

国家开放大学地方学院的建设可以采取国家开放大学和地方政府合作共建的模式。由国家开放大学（授权分部实施）和地市政府签署合作共建协议，国家开放大学作为办学方、地市政府作为举办方共同建设地方学院，以贯彻落实好《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》中关于“办好开放大学”的要求。协议应明确地方学院是国家开放大学的院级办学实体，由国家开放大学提供专业、课程资源以及相关服务和办学权，面向当地开展学历和非学历继续教育，为当地终身教育和学习型社会建设服务；地方学院作为地市政府举办的新型地方高等学校，由政府以地市电大为基础，按国家开放大学地方学院建设标准，提供人、财、物的办学条件，依法进行管理。这种模式有利于从法理层面确立地方学院为地方高等院校和国家开放大学的成员；有利于强化地方政府的责任，避免地方教育机构整合对开放大学的冲击，保证开放大学体系中教育资源的稳定；有利于在国家开放大学（分部）和地方政府之间建立制度化、常态化的组织沟通平台，解决二元交叉管理中带来的矛盾和问题；更有利于当地政府借助国家开放大学的学习资源，更好地建设学习型社会。从我国国情出发，不能照搬英国开放大学等建设模式，即由国家开放大学实行人、财、物、事一元化管理的模式。采取上述共建模式，则能充分发挥中央和地方的两个积极性，推动国家开放大学多、快、好、省地建设与发展。

为此，国家开放大学地方学院作为当地最重要的开展现代远程教育的公共教育资源，应成为当地政府发展远程教育的主要基地。随着地方开放大学的建设发展，国家开放大学地方学院应同时成为地方开放大学的地方学院，成为国家和地方开放大学社会化公共服务体系的骨干学习中心，实行“两块牌子一套人马”。以地方政府主导依托地方学院建立地（市）远程教育中心，承担地方远程开放继续教育社会化公共服务平台的任务。成立由政府教育主管部门牵头、有劳动与人力资源部门和财政部门有关人员参加的远程教育中心领导小组，发挥统筹协调作用，利用地方学院的网络学习平台，依托国家开放大学和地方开放大学的资源优势，并整合其他社会继续教育资源，开展政府主导的社区、农村、行业、系统的非学历继续教育，推进学习型社会建设。实现国家开放大学、地方开放大学和地方政府在地方学院建设中的共建、共管、共享、共赢。

为此，开放大学地方学院一般应独立设置。根据10多年来电大开放教育办学的经验与教训，一些地方在地方教育资源整合中，将独立设置的地市电大合并到其他普通高校或职业技术院校中去，虽然这些高校的师资、设备对开放教育办学可以发挥支持作用，但由于办学类型、办学和管理模式、教育对象、教育形式的不同，地市电大在合并后往往成为学校的一个小部门而被边缘化，严重影响了开放教育办学的一体化管理和优势的发挥，结果弊大于利。如何实现电大与地方其他高校的资源共享，可以根据开放大学建设中提出的“大学支持联盟”的精神，在政府指导下开展相互之间的合作。

三、国家开放大学地方学院的管理体制

国家开放大学是以中央和地方广播电视大学为基础建设的，要继承广播电视大学系统办学的成功经验，发挥系统优势。但是多年来，在开放教育的办学过程中，电大系统原有的分级办学、分级管理的体制，也出现了一些体制性障碍，如，各级电大的系统意识不断淡化，一些地方基层电大教育资源流失、系统独立设置的办学体制被分解，系统的凝聚力、调控力逐渐减弱，许多保证教育质量的教学与管理措施不能贯彻到底。因此，国家开放大学在建设过程中需要推进管理体制创新，地方学院管理体制的改革创新是其中重要的内容。

要建立民主科学的决策体系。根据国家开放大学建设方案关于理事会的制度设计，建议在总部、分部、地方学院设立各个层级的理事会。分部主要领导应为国家开放大学总部理事会成员、分部理事会理事长。地方学院的主要领导应为所隶属的国家开放大学分部理事会成员、地方学院理事会理事长。地方学院理事会成员应包括下属的学习中心主要领导。通过理事会体制形成系统的管理权力链，实现下情上达，进行有关系统办学重大事宜的民主科学决策，形成统一意志，强化总部、分部的权威性和地方学院、学习中心的执行力。

要建立教学与管理的一体化管理制度。国家开放大学不能照搬英国开放大学总部、地区中心、地方学习中心实行人财物一元化管理的模式，仍然需要实行分级办学、分级管理。国家开放大学的教学过程和任务，需要通过总部、分部、地方学院、学习中心四个层级组织的教学与管理活动来进行和完成。为了克服原有电大系统分级办学、分级管理中出现的体制性障碍，必须通过建立以学习者为中心、以服务和质量为核心的共同信念，制定共同遵循的原则，明确各个层级的教学与管理责权关系和加强内部协调等方法和途径，来实现组织的整合，从而达成组织的整体性与统一性。地方学院处于国家开放大学教学与管理链的重要环节，既在一线面向学习者直接提供教学与管理服务，又受分部授权组织指导学习中心的教学与管理，起承上启下的作用。学院的主要职责是：制定具体发展规划和政策；组织招生、考试和相关教学管理、质量检查工作；与学院所在地相关部门、企业等单位合作，充分利用国家开放大学各类学习资源和培训项目，大力开展相关职业教育、社区教育等非学历继续教育工作。为此，地方学院要以总部、分部关于教学与管理的规范化、制度化、标准化要求为依据，结合实际，有所创新地制定关于资源服务、咨询服务、环境（虚拟环境和实体环境）服务教学过程支持服务、基层学习中心管理与服务等方面的细则，制定切实实施这些细则的内部监管办法和考核奖惩措施，在实现教学与管理一体化中发挥基础性的、关键性的作用，提高管理效率，保证教学教育质量。

要建立国家开放大学（分部）与地方政府的共管机制。地方政府按国家高等教育法及其他相关法规，依法对地方学院的人财物进行行政管理；国家开放大学、分部对地方学院的教学与管理进行一体化管理，明确在学费收入中用于教学与管理经费投入的比例要求，建立常态化的教学督导制度。建立分部与地方政府之间的沟通协调机制，如，分部向地方政府通报地方学院年度办学情况，地方政府调整地方学院院长的人事变动，应征求分部的意见。

四、国家开放大学地方学院设置的基本条件与要求

国家开放大学地方学院设置的基本条件，主要是指对地方学院构成的物质要素，包括校园校舍、人员队伍、硬件设备和网络环境、教学资源等的基本要求。由于国家开放大学地方学院的建设是以地市电大为基础的，地市电大经过30多年的建设发展，在这些方面具备了必要的基础，因此在这些基本条件达标上，难度不大。但是，办好开放大学，不只是广播电视大学的更名，而更是广播电视大学的转型升级，它要更好地体现为学习型社会建设服务的宗旨，发挥现代信息技术新发展对办学与服务的支撑，创新办学模式、人才培养模式、学习模式和服务模式，从这个意义上讲，设置和建设地方学院的任务还很艰巨。因此，重点必须放在实现这些构成要素的内涵深化和质的提升上。

校园校舍建设要体现开放大学地方学院的特点，不攀比全日制地方高校追求大而全。重在发挥校园校舍开放办学的效能，推进传统教室的数字化改造和实践教学设施建设，为学生的社团活动和小型业余文体活动提供必要的场所，建设线上与线下相结合的校园文化，增强学生与学校以及学生之间的凝聚力。

人员队伍建设要提升专业化水平。在技术人员队伍和网络教学团队建设方面提升实力、形成特色。要提高管理人员中能胜任教学工作的复合型人才比例。要建立全员信息技术素养和基本技能的培训、考核制度。

硬件设备和网络环境要跟踪信息技术发展趋势和国家开放大学远程教育云平台建设步伐，更新和部署硬件和网络环境。重点聚焦在拓宽互联网接入、云教室建设和云平台应用。要为高清远程教学、远程虚拟实验、师生时时交互、远程考试监控提供足够宽带。要增加投入建设云教室，集远程授课、视频会议、远程考试监控等功能于一体，提升远程教学和管理能力。国家开放大学正在积极推进远程教育云平台的开发与应用，近几年将集中力量解决网络核心课程、网络学习空间、网络教师队伍、网络学习服务、网络考试考核、网络教学管理等方面的问题，地方学院要跟踪这些方面的进展，提高共享国家开放大学云服务的能力。

地方学院主要依托国家开放大学和分部的专业、课程资源优势开展办学，为此要提升资源应用能力。学院本部和学习中心根据覆盖地域和人口数量，保持相应的、比较稳定的办学规模，提高办学效益，保证教学质量。同时，还要提高资源整合能力，特别在非学历教育方面，要采取开放、灵活的整合机制，整合各种层次、各种类别的社会教育资源，做大非学历教育。地方学院要建立独立域名的网站，设置社区教育、农村教育、干部培训等栏目，为当地各类社会群体提供终身学习公共服务平台。

五、国家开放大学学习中心的建设与管理

国家开放大学学习中心是整个办学体系的基层细胞，是实现远程开放办学的基础。

根据国家开放大学建设方案，由国家开放大学分部授权地方学院在所属地域内建立若干学习中心。地方学院在所属县（市）建立学习中心应以县（市）电大工作站（学习中心）为基础，根据国家开放大学学习中心设置标准和各工作站的条件开展建设工作。由地方学院与县（市）政府签署合作协议并报分部批准、总部备案。国家开放大学学习中心作为县 （市）政府举办的高等教育机构，县（市）政府应提供人、财、物的办学条件并依法进行管理。学习中心应充分发挥国家开放大学、分部的资源优势，开展学历和非学历教育，根据国家开放大学教学与管理一体化的要求，在远程学习设备场所服务、招生和学籍管理服务教学过程管理服务物流配送与经费结转服务等方面履行自己的职能和任务，特别在面向终身学习的社会化服务中，向乡镇、社区、企业辐射和延伸服务。

国家开放大学学习中心建设与管理最重要的问题是保持学习中心的稳定性 （坚持为开放大学办学服务）和有效性（实现一定的办学规模）。学习中心由政府举办，作为当地开展继续教育、推进学习型社会建设的重要举措进行统筹规划，发挥政府主导作用，对保持学习中心的稳定性和有效性具有重要作用。但是，随着远程教育办学主体进一步多元化，继续教育在发挥政府主导作用的同时应引入市场机制。要保持学习中心的稳定性和有效性，最根本的还是需要开放大学真正发挥自身的优势，提升竞争力。一是国家开放大学的专业、课程资源和培训项目，对学习者具有吸引力。二是国家开放大学要发挥整体规模优势，建立科学合理的利益分配机制，形成在利益机制方面的竞争优势。三是总部和分部制定的教学与管理制度要力戒繁琐和形式主义，管理要求既要严格又要切合实际，提高学习中心的满意度。四是地方学院要通过优质的管理与服务形成对学习中心的凝聚力。通过理事会的参与机制、网络教学团队的共建机制以及学院各个部门真诚、热心、高效的服务，取得学习中心对开放大学品牌的认可和忠诚度。

六、国家开放大学地方学院、学习中心建设与管理的法规保障

《规划纲要》指出：“完善教育法律体系。按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，形成比较完善的中国特色社会主义教育法律体系”，实现“依法行政”、“依法治校”。根据政府“依法行政”和学校要“依法治校”的要求，要制定有关国家开放大学建设与发展的法规，细化与基层有关的内容，列入与地方学院、学习中心有关的条款，为国家开放大学地方学院和学习中心建设与管理提供法规保障。

国家开放大学尽快制定由教育部批准的 《国家开放大学章程》。在章程中明确地方学院、学习中心在国家开放大学体系中的地位与作用，规定其设置原则与办法、与地方政府合作的体制与机制，规定总部、分部、地方学院、学习中心之间的责、权、利关系。

教育部要尽快出台《国家开放大学管理条例》（或暂行条例及意见），明确地方学院、学习中心在发展远程教育和继续教育、推进学习型社会建设中的任务，明确地方政府的责任。

在地方政府的教育发展规划和继续教育有关法规中，要提出推进地方学院、学习中心建设，落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于“办好开放大学”要求的切实举措。