中国城市商业银行推行混合所有制研究

陆岷峰, 陆 顺

(1.南京财经大学 金融研究中心，江苏 南京 210046；2.南京理工大学 经济管理学院，江苏 南京 210094)

一、 引言

为进一步激发我国经济发展的源动力，国有企业深化改革又一次被提到新的战略高度，而这轮改革最主要突破点便是推进混合所有制改革。党的“十五大”首次明确我国混合所有制结构是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局[1]，是不同经济成分联合形成的企业所有制形态，是同一经济组织中不同所有制性质的产权主体共同参股、相互融合而形成的企业产权组织形式，是包括国有、集体、个体、私营、外资以及其他社会法人等产权形式间的联合。[2]西方市场社会主义则突破传统国家所有制形式，寻求用私有制补充公有制的多种实现形式，以一定的混合所有制形式促进效益的提高，法国社会主义者托尼安德烈阿尼确切的将此混合制企业称之为社会化。[3]不同于国内社会主义初级阶段的混合所有制，西方成熟的混合所有制更多地强调激励与约束机制，用公有制经济和社会主义的价值目标引导私有制，这也是我国推进混合所有制所要重点借鉴与密切关注的方面。

商业银行作为现代社会经济运转的重要枢纽，是中央银行货币政策的首要传递者，为实体经济发展提供必备的资金支持。经过高信贷规模扩展、高利润的增长，商业银行持续占据国民经济产业领导地位。2014年二季度末，我国银行业金融机构境内外本外币资产总额为167.2万亿元，同比增长15.89%①；截至2014年二季度末，商业银行当年累计实现净利润8 583亿元，同比增长13.96%，整体风险抵补能力较强②。目前，大部分商业银行已完成股份制改造，其市场领导力与驾驭力与国有企业不分上下，甚至已赶超部分行业的国有企业。商业银行混合所有制改革对于国有企业改革的意义不言而喻。

虽然混合所有制改革的大方向已定，但目前政策、方案还不具体，各商业银行出于股权结构、公司治理结构等方面的考虑，对混合所有制改革所持的态度各不相同，既有积极研究，筹备改革的，也有审视内外，保持观望的。无论是积极态度还是观望想法最主要的还是要考察改革的可行性与操作性。大中型商业银行资产规模、股本金巨大，改革操作复杂，城市商业银行自身固有的特点必将历史地被推上混合所有制改革的前台。思想认识是行动的先导，认识的高度决定思想的深度及行动的力度，统一对混合所有制的认识，结合城市商业银行特点，从改革的可行性与可操作性出发提出推进方案十分必要。

二、 城市商业银行推行混合所有制改革的依据

(一) 商业银行推行混合所有制是历史的沿革

从过程论的角度看，我国银行业改革在传统计划经济向社会主义市场经济转轨的大背景下进行，经历了长期的、阶段性的演变过程，其所有制结构契合经济、金融转型的演变轨迹与发展规律。改革开放以后，“大一统”的银行体制逐步过渡到国家专业银行二元银行体制，由于受到体制性因素的限制，各大银行始终没有摆脱全民所有制的经济属性。1994年三家政策性银行成立，实现政策金融与商业金融分离；1995年，《中华人民共和国商业银行法》从法律上明确了四大专业银行的国有独资商业银行地位；2002年，第二次全国金融工作会议明确指出，按照金融企业属性进行股份制改造，四大国有银行依据现代企业制度要求内设组织机构，引进战略投资者，完成公司章程、“三会”议事制度以及董事会所属专业委员会议事规则，实现“三会一层”内部制衡机制的有效运转，启动机构扁平化和业务垂直化改革，推进人事激励制度与薪酬制度改革，并先后在境内外资本市场挂牌上市。目前各商业银行基本完成股份制改革的目标，股权结构呈现多元化，但也只能说是“类混合所有制”，因为国有资产主导色彩显著。

(二) 商业银行并不完全具备混合所有制特征

从现有的政策文件和实际操作实践来看，混合所有制的基本标准可细分如下：第一，股东多元化是混合所有制的基本特点。混合所有制股东不仅有国有股份，还可有外资股份、民资股份、个人股份，国有股份是混合所有制的前提条件，但外资、民资、个人并不是必须条件。第二，国有股份控股但并不是一股独大的。按国际上通用股份制企业，大股东相对控股即可，一般占总股份的20～30%之间。第三，商业银行内部高管理人员及职员持股经营。参照混合所有制的基本标准，国内商业银行目前并不完全具备混合所有制股东结构多元化、股权份额均衡制约的特点，尤其企业高管人员、业务骨干、技术能手等是个人股东份额极小，甚至为零，推行混合所有制改革对于城市商业银行而言更是一个需要统筹规划，进行深度改革的过程。

(三) 商业银行基本具备“类混合所有制”特征

从股权结构看，目前16家上市银行十大股东基本集中在国家股、国有法人股、社会法人股以及外资股之上，具体到股权性质区分与股权集中度，混合所有制特点并不明显，国家资本仍处主导地位。具体可以分为以下三类：

一是国家绝对控股，股权绝对集中。上市银行中，工商银行、中国银行、建设银行、农业银行是典型的国家绝对控股典型代表。工商银行第一大股东中央汇金投资有限责任公司控股35.33%，与第二大股东中华人民共和国财政部合计控股达70.42%；类同工商银行，中央汇金投资有限责任公司持股农业银行比例达40.28%，与第二大股东中华人民共和国财政部合计控股达79.49%；中国银行的第一大股东中央汇金投资有限责任公司控股67.72%；同中国银行中央汇金投资有限责任公司对建设银行控股57.26%。

二是国家相对控股，股权相对集中。相对控股的突出特点是国家股基本占比不足50%，但是国家股仍是第一大股东，具有相对控制权，交通银行、光大银行、兴业银行就是此类典型代表。交通银行第一大股东中华人民共和国财政部控股26.53%，兴业银行第一大股东福建省财政厅持股17.86%，光大银行第一大股东中央汇金投资有限责任公司持股41.24%。

三是国有法人控股，股权相对分散。国家控股的商业银行除被财政部和中央汇金公司直接控股外，还普遍存在国有企业控股的情况。上市银行中，浦发银行由第一大股东中国移动通信集团广东有限公司持股20%，中信银行第一大股东中国中信有限公司控股66.95%，华夏银行第一大股东首钢总公司控股20.82%，此四家股份制银行皆属于此类。

(四) 城市商业银行混合所有制的迫切性

从我国金融体制改革创新中走出的城市商业银行，身处中国银行业的第三梯队，无论是经营层面还是监管层面皆处于中间地带。受制于城市壁垒所困，城市商业银行的行政化色彩浓厚，运营与管理问题突出，急需解决内外部市场化机制问题，推行混合所有制更显迫切性。

1.经营受制于地方性影响

地方性是城市商业银行区别与大型国有银行以及全国性股份制银行最具特色的地方，其中最为核心的表现就是股本结构的地方性。全国145家的城市商业银行最初是由地方财政、城市法人企业、居民共同出资组建。地方政府作为主要参与者，地方财政以及地方国企持股近25%到30%或者更高，城市商业银行的经营管理决策权自然被地方国有控制，即便是成功上市本质上仍属于地方性股份制银行，混合所有制的市场化股权运作几乎无法实现。

2.高管任用依行政化指令

从产生与演变轨迹看，城市商业银行是央行改制城市信用社、化解地方金融风险的产物，是地方政府的行政主导行为的主要承受者，以至于城市商业银行的高管人员的任命存在明显的行政化倾向，高管身份游离于官员和企业经理人之间，异化的激励机制下高管人员易追求政治目标而非经济目标，滋生经济短期行为。此外，人事管理离职业经理人市场化相去甚远，行政化的惯性思维，使得地方政府行为企业化，公司经营与治理很难真正意义上的实现市场运作。

3.梯度内的持续发展动力不足

虽然监管部门放开城市商业银行开展多元股权融资政策，允许外国资本在内的非国有资本方参股，但由于受制于地方利益约束，并不是所有城商行都有机会引入多元化的资本，使得良莠不齐的城商行的实力格局发生突变，同一梯度的发展差距被拉大。北京银行、江苏银行、上海银行等地的城市商业银行依靠特色经营资产规模已超过或接近万亿之巨，但也有地区城商行为避免营销范围扩大对地方政府的控制权的而削弱，而严重限制城市商业银行经营区域，受困于狭小市场的城市商业银行持续发展动力匮乏，资产规模也只有几百亿。

中国城市商业银行要实现持续、快速发展，就必须从改革生产力入手，进一步深化商业银行所有制改革，积极推进混合所有制，从根本上激发经营管理活力，以改革释放发展红利，为中国城市商业银行的持续发展奠定制度环境。

三、 城市商业银行推行混合所有制的可行性

我国的商业银行体系主要有大型股份制商业银行、跨区域的股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和合作银行、村镇银行五级群体构成，前两者可合称为大中型商业银行，后三者可合称为小型商业银行，当然现在也不排除小型商业银行现在资产规模过万亿的达中型商业银行的标准。分析中国商业银行推行混合所有制可行性必须明确的前提是讲的整个群体分析，即大中型商业银行目前全面推行混合所有制条件不充分，但不排除个别一两家推行混合所有制条件具备，而定义城市商业银行推行混合所有制最有优势，也不排除极少数城市商业银行因为种种原因无法推进混合所有制的改革。本文采用排除法和比较法对中国商业银行推行混合所有制可行性进行分析。

(一) 大中型商业银行不完全具备条件

就商业银行股权结构而言，国内多数银行都是国有资本、社会资本和海外资本共同参与的股权结构，但战略投资者、外资银行以及社保基金、大型国企等多是担当财务投资者角色，银行内部高管、业务骨干还不是主要个人持股者，国有股“一家独大”的现象普遍。从股份结构分析，目前大多数商业银行的股权结构与混合所有制的匹配程度不足，在16家上市银行中的多种经济成分联合体内部效能并未真正被释放。在五大商业银行中，相比中央汇金投资有限责任公司对中国银行高达67.72%的持股比例，交通银行的股权结构较为分散，中国财政部持股26.53%为第一大股东，香港中央结算(代理人)有限公司持股20.07%，香港上海汇丰银行有限公司持股18.70%，全国社保理事会持有约4.42%，其余股东持股接近30.28%。(见表1)

表1 大型商业银行股权结构分析

表2 股份制商业银行股权结构分析

跨区域股份制为代表的商业银行中，华夏银行与兴业银行股权结构拥有混合所有制的基本特征：一方面，华夏银行已形成“中央国资+地方国资+外资+民营资本”的四位一体结构，地方国资首钢总公司持股20.28%，中央国资国网英大国际控股集团有限公司持股18.24%，外资德意志银行卢森堡股份有限公司以及关联方持股21.30%，民营资本红塔烟草(集团)有限责任公司等持股约5%；另一方面，兴业银行同样具备混合所有制的基因，第一大股东地方财政福建省财政厅持股比例17.86%，国资企业人保财险、中国人寿、中国烟草合计持股近10%，外资恒生银行持股比例接近10.87%，而外资PE新政泰达的持股比例仅为1.3%，外资持股仍存在巨大的上升空间。(见表2)

虽然各大中型商业银行均有“类混合所有制”特征，但要真正实现混合所有制必须稀薄国有股本在股份结构中的比重，而巨额国有资本的退出要有相应资金的进入或新进入资本进行稀释原有的股本结构，从目前的资本市场分析无论是通过发行优先股或再融资等都可能引起资本市场的大幅跳水，所需资金市场难以承受。

(二) 城市商业银行具备的特有优势

从已上市城市商业银行来分析，以北京银行与南京银行为代表的城市商业银行，大致齐备四位一体的股权结构，地方国资、外资和民营资本已成为城商行股权的标配。国资方面，北京银行拥有背靠中信集团的中信证券、北京市国有资产经营有限责任公司作为股东，南京银行则拥有“中国石化”以及南京市国有资产投资管理控股(集团)有限责任公司概念；外资方面，ING BANK N.V.持股北京银行13.64%，法国巴黎银行持股南京银行12.68%(见表3)；民营方面则不用再举例说明，这足以看出以城市商业银行为代表的中小商业银行具备部分“混合所有制”基础，全国其他的城市商业银行与北京银行、南京银行的股份结构大同小异，也可以说接近“混合所有制”或者是“准混合所有制”。

表3 城市商业银行股权结构分析

此外，同广大农村商业银行相比，城市商业银行在国民经济和地方经济发展中的地位较为重要，处于中国商业银行体系中的中间部位，进行混合所有制改革的管理相对规范，资产质量相对较高，而农村商业银行不仅数量较多，而且资产质量相对较差，进行股本结构优化显然不如城商行条件优越。因此，中国城市商业银行推进混合所有制改革不仅必要，而且可行，并且还具有特定的优势。

四、 城市商业银行推进混合所有制的改革要点

中国城市商业银行混合所有制改革逻辑是通过混合所有制的改革，意在扫除进行商业银行经营机制改革的产权障碍。虽然实行混合所有制不一定能成功实现经营机制的转换，但不实行混合所有制，国有企业的固有弊病必在城商行经营机制中体现。因此，进行产权结构优化并不是实现城商行混合所有制改革的最终目标，关键是通过混合所有制改革的具体目标设计，以产权结构的优化与经营机制的完善为主要抓手，最终实现城商行经营机制的转换，提升城商行的市场竞争能力。

(一) 城市商业银行混合所有制改革的目标设计

根据商业银行混合所有制的基本标准，当前中国城市商业银行进行混合所有制的改革目标可设计为：一是股东结构多元化。积极引进国外资本、社会资金、个人入股，实现国有资金的杠杆优势与社会资金的经营机制的有机结合，消除产权主体的虚置问题，以少量国有资金撬动大量社会资金，形成内部治理结构的经济基础。二是经营管理“去行政化”。有较大国有股份的要有计划地退出，理清与地方政府的关系，实现商业银行经营管理的“去行政化”。消灭政府干预残余和转换经营机制，增强持有银行非国有持股主体在公司治理问题上的发言权，修正行政指令运作模式，交由市场运作决定，形成相互牵制，相互制约的关系。三是高管人员的职业化。积极推行职业经理人制度，加大高管人员及员工持股力度，建立符合市场经济要的机构设置与人员配备，形成市场化的管理层选拔机制与薪酬决定机制，提升管理层的职业经理人水平。四是经营机制的市场化。在现代商业银行基本制度内，形成科学性的决策机制、激励式的用人机制、适应性的创新机制、市场化的资本运作机制在内的市场经营机制。

根据山西省工业布局和区域经济社会发展对水资源需求的紧迫程度，“十二五”期间先期开工四大骨干工程：一是从清漳河和浊漳河调水连接汾河，解决晋中南部盆地的祁县、太谷、平遥、灵石、介休等5个县用水需求的东山供水工程；二是由漳河辛安泉向长治盆地郊区、平顺、屯留、黎城等8个区县调水的辛安泉引水工程；三是解决国家集中贫困区吕梁革命老区4市16县供水问题的中部引黄工程；四是小浪底向运城盆地涑水河流域的调水工程，解决运城盐湖、闻喜、绛县、夏县、垣曲5个区县的用水问题。

(二) 城市商业银行推行混合所有制的主要措施

1.多种手段改善股东结构

(1)员工持股。在明晰的商业银行产权结构中，制定相应的员工持股规定，明确员工持股职责与义务，无论是采取以职务、工龄为依据的存量资产折股、以历年工资、奖金、福利为基准折股还是以身份置换补偿金入股都可以将资产明晰量化到员工个人，员工通过认购所在银行的股份，按股份享受银行利润分配，实现产权多元化，强化员工产权激励，提高员工银行经营绩效的关注度。[4]

(2)高管人员收购。在确保国有资产不流失的前提下，将高管人员的人力资本转化为货币资本，使得经管人员获得人力资本产权股份；设计虚拟资本收益滞后期，激发经管人员制定并实施长远的经营管理战略；实行经管人员收购直接持股与期股期权、管理者干股相结合，在避免股权过度集中的同时，通过股权收购加大对高管人员的产权激励强度，拉开经管人员与一般员工的持股差距， 培养和发展大股东，形成超强的银行发展动力。

(3)产权交易转让。商业银行混合所有制重要改革内容就是按照市场经济要求，引进外部投资者，建立相互制衡的产权结构。首先，在清产核资的基础上进行资产评估，做出产权交易的前提准备工作，杜绝国有资产被低估而流失；其次，在多层次、多形式的产权交易市场与民营资本、外资资本主体进行产权交易，允许民营资本和外资资本参股，提供商业银行发展所需要的投资资金，提高国有资本对更多资本的撬动力、资源利用率以及制度与机制创新的驱动力。

2.加强市场化的运转机制

(1)市场化的用人机制。一般而言，企业的竞争就是人才的竞争。商业银行作为高智力社会服务的提供者需要建立适应市场的用人机制与薪酬协商机制。在经管层面，打破受行政指令安排的任命制度，推行高管人员的市场化选聘，依据高管的能力与贡献以市场化水平分配合理的薪酬；鼓励能力突出，经得起市场检验、具有业内认可业绩的员工通过内部竞聘提上管理岗位，享受市场化薪酬。在员工层面，坚持全面考核、动态管理、优胜劣汰相结合的原则，通过改制定人、定岗、定职、定责，根据经管人员与员工的价值贡献度以及实际工作能力核定职位与薪酬，不断提到员工的整体素质及自身市场竞争力。

(3)市场化的退出机制。国有资产绝对控股的商业银行，以国家信用为支撑，是否可以退出市场，采用何种方式解决后续问题完全由政府绝对控制。商业银行混合所有制改革过程中应通过股权结构的多元化调整，将退出权力转回数量众多的股东手中，通过召开股东大会形成退出决议以及退出方案。一旦因为经营不善出现经营失败和破产情况，商业银行能够独立采用“股份支付式”定价破产重组模式或“股东协商式”定价破产重整模式，提升重组定价机制市场化水平，降低破产重组成本。最终以少量的国有资产盘活、重组大量的社会资本，实现风险的释放与国有资产保值增值。

3.切实优化公司治理结构

现代银行制度的主要特征为产权的股份制，在内部组织形式上以所有权和经营权的分离提高企业和资本的运作效率，但在公司治理上城市商业银行普遍存在董事会决策功能不足，内部制衡机制不够健全等问题。完善上市银行的公司治理，有效发挥董事会的职能就需要优化董事会人员配置与专业结构，建立独立的、强有力的、具有执行力的董事会，制定完善的考核标准与考核办法，按照监管部门要求，结合自身实际制定合理的改革制度和具体方案，并监督执行，避免内部经营管理监督和激励机制流于形式。

4.建立和完善经营管理体制

从过程来分析商业银行产权制度改革与经营机制完善可以概括为混合制改革的两个阶段。从主导作用来分析，产权改革相当于生产力的再释放，经营机制改革相当于生产关系的再调整，产权制度改革必然带来经营机制的调整。因此，商业银行实施混合所有制产权改革并不是可以完全解决长期存在的顽疾，真正解决问题的还是内在机制。建立与完善与之相应的、来自不同层次、不同侧面的经营管理制度与混合所有制改革互相呼应、相互补充；促进与所有制结构相适应的高层组织结构、用人制度以及薪酬制度等内部运行机制的转换。

(三) 城市商业银行混合所有制改革的注意要点

1.以改革的最终目标为导向

商业银行实行混合所有制改革只是一种手段并而非目的，真正的用意在于通过体制的改革建立适应市场经济发展要求，提高科学管理水平，着力打造包含治理机制、激励机制、退出机制等在内的经营机制，明确商业银行内部党委、董事会、监事会、经营层“四驾马车”的职责与权益关系，通过“去行政化”以及职业经理人管理使得所有权主体同等的享有混合所有制改革成果。

2.坚持改革基本底线不动摇

改革的底线就是社会主义的根本目标，即为广大人民群众谋取利益。混合所有制改革需要为民间资本和外资全面参与商业银行经营管理提供有效途径，通过多种经济成分的联合投资和联合经营扩大资金活力，激活市场配置力，但并不排除多方投资主体行为受到盈利最大化目标引导下偏离国民经济轨道的现象。为避免改革偏离，需要综合运用市场价格杠杆与财政杠杆引导金融创新，传递国家产业政策，促进商业银行将市场诉求转化为盈利目标。

3.实施分类管理的差异推进

商业银行开展混合所有制改革有其必要性与可能性，目的是探索适应市场的新体制、新机制、新模式。坚持“试点先行、一行一策、梯次展开、逐步推广”的原则，选择经营业绩良好、股权结构均衡、改革意愿强烈的商业银行制定改革方案，进行暂不设定时间限制和批次的试点改革，随着试点经验的积累和改革的推进，以市场与导向，因行制宜，逐步转化为商业银行改革的日常推进工作。

4.切实加强改革的全程监管

混合所有制改革在国家方针政策指导下的活动，其所引发的商业银行股权结构、投资渠道、利益关系、资产监管、治理结构、用人制度等多方面的变化都需要报送监管部门进行多流程审批，所以监管部门审慎行权是防止国有资产流失的最后一道监管防线。切实加强金融监管创新，选择商业银行基本业绩、资本管理、资产质量和盈利能力四大类指标，建立评价指标监管体系，实时、客观、系统地对商业银行混合所有制改革进行客观综合评价。

身处规模庞大、机构众多、同质经营、炽热竞争的生存与发展环境中，混合所有制经济成为商业银行不断深化改革发展的理性选择，而在这一动态、持续、内在、有机融合的改革过程中，商业银行是否能够冲破原有的体制性障碍，提升国有资产的运行效益，实现高质量、高层次的所有制均衡，需要坚持市场逻辑，接受市场检验。

注释：

①资料来源：银监会：我国银行业资产负债规模稳步增长[EB/OL].http://www.ce.cn/macro/more/201408/16/t20140816_3366735.shtml，2014-08-16。

②资料来源：银行业不良小幅双升商业银行上半年净利润增速近14%[EB/OL].http://finance.people.com.cn/money/n/2014/0816/c42877-25478154.html,2014-08-16。

参考文献：

[1]高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://xibu.tjfsu.edu.cn/elearning/lk/15c.htm，1997-09-12.

[2]朱光华.大力发展混合所有制：新定位、新亮点[J].南开学报(哲学社会科学版)，2004，(1)：3～5.

[3]当代社会主研究所.当代国外社会主体：理论与模式[C].北京：中央编译出版社，1998.373.

[4]郭玉梅，吴泗宗.我国实施职工持股的问题及对策探析[J].同济大学学报,2002，(6)：67～73.