“改革的方向是建立弹性制度”

邢丹+任红禧+杨雪

现实生活中，我们经常会出现这样的困惑：一些作为社会运行基本原则的“底线”，在不知不觉间被频频降低；一些原本看似周延缜密的制度设计，一旦进入实践层面便常常事与愿违。究竟是什么原因让一些制度屡屡面临“太冷漠”的质疑？强化制度科学性、重塑制度公信力的切入点又在哪里？

蒲宇飞，北京大学经济社会学博士，曾供职于原国家计委、国务院体改办，现任国家信息中心综合部主任。多年来，他致力于经济社会发展战略和体制改革的研究，先后参与国家“十一五”规划纲要、“十二五”规划纲要、收入分配制度改革指导意见等重要文件的起草工作。

2013年11月30日，他接受了《党的生活》的专访，就“制度性冷漠”的焦点及未来改革的方向等问题进行了解答。

在边界内，执行者可以表现出制度的温情和人性

记者：最近一段时间，媒体曝光的类似“重病老人被担架抬进银行修改密码”“为办特病医保年审，八旬瘫痪老人被要求到现场体检”等新闻事件，引发公众对“制度性冷漠”的质疑和反思。您认为“制度性冷漠”产生的原因是什么？

蒲宇飞：“制度性冷漠”的产生，往往是制度的设计问题、执行问题、监督问题共同作用的结果。在制度设计上，一方面是制度设计环节缺乏人文关怀和平等精神。比如，一些面向公众服务的部门在具体政策和制度的设计中，权力条款多且具体、义务和责任条款少而模糊，还有一些服务部门甚至单方面出台“霸王”条款，目的在于保证其自身利益只会受益不会受损。另一方面，一些制度设计属于闭门造车，凭长官意志起草文件、以主观想象代替调研，不循先例、不接地气、不借鉴国际经验，导致制度出台伊始就存在“先天缺陷”。

制度执行的问题，体现在一些执行者忽略了制度背后的人文精神。特别是面对弱势群体时，只讲原则性、不讲灵活性，只讲约束性、不讲服务性，只讲客观情况、不讲主观原因。制度是有边界的，超越边界就是对制度的破坏，但在边界内，执行者完全可以表现出应有的温情和人性。即便是最为严肃、最具刚性的法律法规尚且要尊重公序良俗，对于一般意义上的制度来说更应如此。

还有一个重要原因，就是制度背后缺少监督主体，缺乏有效的约束机制。无数事实证明，再合理、再科学的政策，如果没有监督，仅凭执行者的自愿自觉，抑或被问责的几率很低，那么规则就会形同虚设。

制度越是冷冰冰，想“走后门”的人就会越多

记者：近年来接连不断的“制度性冷漠”案例，持续引发公众对于“制度该不该有弹性”的争议。对此，您怎么看？

蒲宇飞：随着经济社会的不断发展和客观形势的不断变化，新情况、新问题会不断出现，许多规则自然要落后于时代要求。如果不在制度上、体制上进行相应的调整，而是一味坚持“以不变应万变”的方式，只会越来越被动。按照矛盾普遍性与矛盾特殊性的辩证唯物主义观点，制度必须具有一定的弹性空间。

我认为，当下改革的方向应该是建立和完善弹性制度。因为改革既是制度弹性的体现，也是赋予制度以适当弹性的手段。换句话说，从刚性体制逐步转入弹性体制，是维护制度本身必不可少的方式。

记者：制度的刚性和弹性是一对矛盾，那么在实践过程中，制度的执行者应该如何处理好制度的刚性与弹性之间的关系？

蒲宇飞：“弹性制度”要具有双重属性：一是超越人情，二是体现人性。所谓超越人情，指的是制度的约束性，也就是刚性。制度要约束的对象主要是越位的公权和膨胀的私权。一旦制度制定并实施，任何制度约束范围内的组织和个人都不能凌驾于制度之上，不能通过批条子、打招呼搞特殊化，突破制度的约束边界。所谓体现人性，指的是制度的人文关怀。制度要约束人，更要服务人。在坚持以人为本原则的同时，更要关注服务对象特别是弱势群体、无助群体，使弱势者得到支持，使无助者得到帮助。

记者：制度的弹性增大会不会增加暗箱操作的空间？

蒲宇飞：当下办事制度存在的问题集中在四个方面：一是软性状态，表现为有规则无执行和有执行无协同；二是刚性状态，主要特征是规则僵化和路径锁定，缺少对合理存在的特殊情况的解决办法；三是错配状态，就是制度的软硬环节错置或部分资源错配；四是缺失状态，表现为规则缺位、规则滞后、制度缺失。现实生活中，正是因为一些制度存在这样那样的问题，人们通过正常途径无法达到办事目的，才会导致“走后门”情况的大量存在。也就是说，制度越是僵化陈旧、越是冷冰冰，想“走后门”的人就会越多。只有使制度更加成熟和定型，增强制度的自我纠错能力，才能减少“制度性冷漠”以及暗箱操作的空间。

记者：您的意思是，增强制度的合理弹性意味着增强制度的自我纠错能力？

蒲宇飞：是的。制度合理弹性的大小，总体来讲反映的是一种制度的自我纠错能力的强弱。比如，对于制度中的某些软性状态能够进行适度硬化，可以增强制度的约束性；对于某些刚性过强的制度进行适度软化，可以增强制度的人性色彩；对于软硬错置或错配的状态进行相应调整，可以重新配置资源，科学界定制度边界；对于制度缺失的状态进行补缺或重构，可以为社会主体提供稳定的心理预期。

基于深入调研的制度，才会富有弹性和人性

记者：您前面提到“当下改革的方向是建立弹性制度”。那么，什么样的制度可以称之为弹性制度？

蒲宇飞：具体来讲，一个有弹性的制度要有四个基本特征：一是开放性，就是始终保持与外部的互动和交流，及时汲取外部合理养分；二是竞争性，就是始终能够面对压力、正视压力，并勇于挑战各种现实压力；三是包容性，就是始终能够容纳新的思想、新的技术、新的力量；四是契约性，就是不轻易改变，一旦改变，也要以新规则代替旧规则，不留制度盲区和规则空白点。

记者：对于制度的设计者来说，如何才能建立一套行之有效、施之长远的好制度？

蒲宇飞：从改革开放的历史进程来看，改革既是“革故”的进程，又是“鼎新”的进程；既是“激浊”的过程，又是“扬清”的过程。“革故”和“激浊”，意味着修正旧的谬误；“鼎新”和“扬清”，意味着建新章、立新制。不断革故鼎新、激浊扬清，不断增强制度弹性，是我国改革开放35年来成功经验的主要精髓与活力之源。具体来说，需要从制度设计和制度实施两个纬度、五个环节来增强制度弹性，预防“潜规则”和“制度性冷漠”的发生。

一是深入调研。在20世纪60年代初的三年自然灾害期间，陈云同志为论证公家养猪好还是个人养猪好，就在老家青浦农村进行了十几天的调研。之所以在制定政策前深入实际了解情况，是因为陈云同志认为，只有基于深入调研做出的制度设计才会符合客观实际，才不会成为“稻草人”，也不会失去人文关怀。

二是充分讨论。制度设计往往涉及多元主体，要在不同的利益主体之间寻求平衡。这种平衡既包括利益平衡，也包括心理平衡。为此，要鼓励制度的设计者内部争论，也要鼓励利益的相关方和非直接相关方在理性的平台上参与讨论和辩论。在各方充分讨论后形成的制度设计，至少不会造成强弱、贫富、公私的明显失衡。

三是积极公开。就是能公开的一定要公开。只要公开，特别是在过程中公开，各个相关方面、各个社会阶层就都有表达意见和维护权益的机会，制度设计就可以更多地反映社会关切，而不是掩盖矛盾、文过饰非，也不会出现制度的空白和覆盖的盲区。

四是广泛监督。主要是制度在执行过程中要接受内部监督、社会监督、媒体监督，特别是网络媒体、自媒体等新兴媒体的监督。制度在阳光下运行，就会让更多的执行者既不敢漠视规则，也不敢漠视弱势者、贫困者。

五是多重考核。业绩考核不应该是单一维度的。如果政府部门的政绩考核单纯围着GDP的指挥棒转，再好的制度在执行中都会变形。如果银行等服务部门的业绩考核单纯围着利润指标转，再有人文关怀的条款在执行中都会扭曲。为此，考核指标要融入人文因素，考核机制要充分体现服务导向和社会责任。