浅谈我国政府工程项目 代建制存在的问题及对策

王利

(新疆军区石家庄离职干部休养所,河北石家庄 050081)

浅谈我国政府工程项目 代建制存在的问题及对策

王利

(新疆军区石家庄离职干部休养所,河北石家庄 050081)

1993年厦门最早开始尝试项目代建制。国务院2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。”国家财政部2004年9月颁布的《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》中再强调：“中央各部门(单位)财务主管部门、地方各级财政部门要会同有关部门,积极推进政府工程管理模式改革,积极参与政府投资项目代建制的各项工作,结合预算管理制度改革,推行财政直接支付、政府采购等工作。”在国家有关政策的鼓舞下,近年来,我国部分省、市政府投资工程已逐步实施“代建制”,并已初见成效。

代建制 问题 对策

代建制起源于上世纪的美国,已有几十年的历史,是通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设项目的投资管理和实施,严格控制项目投资、质量和工期,项目竣工验收后移交给使用单位,将项目建设人和项目使用人分离,最终达到政府投资项目的建设管理模式由“投资、建设、管理、使用”多位一体向“投资、建设、管理、使用”职能分离转化。代建制的实行对深化投资体制改革,提高政府投资项目管理水平和投资收益,促进廉政建设发挥了很大作用。

1 实行代建制带来的好处

1.1 项目建设管理水平和工作效率大幅提高

代建制下,通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设的专门管理机构,他们拥有大量的专业技术人员,具有丰富的项目管理知识和经验,熟悉整个建设流程,能够在项目建设过程中发挥了重要的主导作用,极大地提升项目管理水平和工作效率。

1.2 从机制上强化了管理体制,有效防止了项目超概算

“代建制”项目以合同的形式,界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务,明确了责任主体,形成了对代建单位全面履行代建义务的制约机制,从而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。适当的奖惩机制,也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。

1.3 转换了投资主体角色,加强了对代建项目的全过程监管

“代建制”项目中,使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子,能够从烦琐的项目管理事务中解放出来,既便于集中力量完成本职工作,也能够加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督,促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。避免了一方说了算的现象,规范政府投资项目的管理行为。

1.4 有利于遏制了腐败

“代建制”项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作,以政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系,阻断了有关单位的权利寻租之路,从源头上有力地遏制了建设领域腐败。

2 我国政府工程项目代建制存在的问题

2.1 法律建设还不完善

代建制在我国试行以来,各地结合实际制定了一些具有地方特色的管理规定,但国家层面的行之有效的代建制管理体系尚未建立起来,相关法律法规建设滞后。代建单位的资格认定、代建职能定位、业务规范和对业主的管理办法等缺乏制度化、规范化的法律法规的保障。特别是委托单位和代建单位之间的责权利在法律层面的区分不明确。有的代建单位在某些领域属于委托单位的管辖领导之下,有时会过多的插手代建方的管理,致使双方处于不平等状态,代建单位独立行使权力受到影响。便造成了委托方一方面没有赋予代建方真正的权力,一方面又需要代建方承担代建的责任义务的错位现象。

2.2 行业发展还不健全

我国代建制开始时间不长,具有代建资质的企业比较少。国家的建设行政部门对代建制企业也没有出台专门的市场准入标准和资质管理规定,也没有对代建机构按专业进行系统的划分,使得代建机构职能定位缺乏依据,质量优劣不一。委托方对代建单位进行选择时缺乏相关的依据,,且取费标准的不统一、代建责任的不明确及管理效益的差别等方面的因素,给委托方选择代建机构带来很大的风险。特别是对某些保密要求较高,专业技术要求较高的项目,往往是委托方指定国有的、政府部门所属的代建机构来完成,使社会上大量专业代建机构无法进入这些领域。

2.3 合同文本内容还不够规范

一是合同内容缺陷。在合同订立过程中,合同条文不全面、不完整、合同表达不清晰、不细致、不严密,对合同内容理解有偏差,没有将合同双方的责权利关系全面表达清楚,没有预计到合同实施过程中可能发生的各种情况,会导致合同执行过程中的激烈争执,最终导致损失。二是合同条款中双方权利和义务失衡。在代建合同中,委托人在合同中有意设置对代建单位不利的条款,导致代建单位权利小、责任大。特别是代建合同往往是总价合同,代建过程中物价上涨等因素以及项目完成结余资金分配都有可能引起双方权利和义务失衡。

2.4 业务部门之间责权利还不够清晰

工程项目代建过程中必然面临着与土地、规划、财政、审计、纪检等业务主管部门之间的协调和沟通,这些部门很可能为了部门利益,在职责划分不是很明确的地方,出现“责任推诿、利益互争”的现象。这很可能使委托方和代建方都处于被动地位,甚至影响工程进度和工期,最终影响项目按时竣工交付使用。

3 解决代建制出现问题的对策

3.1 完善相关的法规和政策,营造良好的代建法律法规环境

国家应尽快出台代建制相关的管理办法,解决有法可依的问题。重点应明确代建范围和操作程序、涉及代建项目单位条件与选择、代建主要工作内容、委托单位与代建单位的责权利的划分和风险分担机制、代建项目的验收与移交以及代建项目咨询管理收费标准与支付等内容,避免出现实施过程中不必要的职能重叠、资源浪费、责权不明和追索无果的局面。

3.2 严格市场准入机制、资质分级管理机制和信用评价机制

代建单位的优劣直接影响代建项目完成的质量,明确代建市场的准入机制并制定严格的资质审查制度是优化代建市场的首要措施。国家参照施工企业管理规定系统的代建单位市场准入标准和资质分级认定标准,量化标准指标体系,主要包括初始条件、资金实力与信用、专业人员素质、专业技术能力和抗风险能力、与建设管理相适应的组织机构和项目管理体系、项目管理经验与实施能力等方面,对进入代建市场的企业单位严格按照标准指标体系进行综合评估,确定其是否具备进入代建市场的条件,对于符合条件的单位应确定相应的资质。同时建立代建单位信用评价档案,详细记录经过国家主管部门审查确定的相关资料和代建从业中的履职和诚信情况,定期进行资质审查和信用评价考核。完善奖惩措施,对考核不合格单位建立正常的退出机制。

3.3 规范合同文本内容,出台代建合同示范文本,严格合同执行

合同是委托、代建双方权、责、利等最具体、最直观的体现,只有合同规范、内容全面、权责清晰、表达准确,才能促进代建项目高效、健康地运行。目前部分地方省级部门出台的代建合同内容还不全面、规定比较模糊。应出台统一的《政府工程项目委托代建合同(示范文本)》和合同配套文件,对代建范围和审批,代建阶段的组织程序,工作流程,委托人、代建人、使用人的权利、义务、责任,奖励和风险分担机制,超额赔偿等实质性内容作出规定,并附加合同执行解释性内容,严格合同执行。

3.4 实行履约担保和相应的奖惩机制

即在代建项目中,代建单位应向担保单位提供项目总投资一定比例的银行履约保函,同时在《委托代建合同》中明确投资超概算或节约时相应的奖惩条款。这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。

3.5 建立委托方和代建方联席机制,协调各业务管理部门间的关系

应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合,建立多方协调机制。“代建制”项目,离不开财政、规划、建设、国土等部门的审批工作,作为一项新事物,在国家明确相关政策和程序前,政府应组织财政、建设、国土等部门抽调部分人员组成机构进行协调衔接,对政府投资“代建制”是一个有效推动。

3.6 强化对代建制项目的全过程监督检查

在项目代建过程中,可能会出现工程质量、项目进展和经费拨付等诸多问题,涉及到多方利益主体。因此,在代建制实施过程中,必须加强对工程质量的监督管理,设立工程监督机制,强化项目监理的作用;财务部门可以不定期对建设单位财务管理和工程款支付等情况进行检查;审计部门应该从代建单位选择、合同签订、工程施工、工程款支付、结算及竣工决算等方面对代建项目进行全过程跟踪审计,及时发现代建过程中的问题,提出改进的措施建议。

3.7 加强政府工程代建制项目的绩效考核

可对代建制项目的政治效益、经济效益、环境效益和项目管理情况制定一套绩效评估的指标体系。代建制项目完工交付使用后,可聘请专业的中介机构对项目进行绩效评估,对指标体系逐项考核打分,通过与未实行代建制的类似项目进行比较,找出完善代建制项目管理的措施途径。