关于未利用土地开发利用的探索与研究

刘学 董颖 崔凯 付博

(辽宁省国土资源厅,辽宁沈阳 110032)

关于未利用土地开发利用的探索与研究

刘学 董颖 崔凯 付博

(辽宁省国土资源厅,辽宁沈阳 110032)

随着工业化和城镇化进程的加快,建设用地需求持续增加,建设用地空间不足的矛盾越来越突出。如何科学合理开发利用未利用地成为突破建设用地指标瓶颈和资源约束的重要途径。

土地开发

进入新世纪以来,随着工业化和城镇化进程的加快,建设用地供需矛盾日益突出,全省各地都在积极探索将未利用地转为建设用地,以破解建设用地空间不足的困境。在未利用地转为建设用地政策逐步出台的同时,各地进行了积极的实践。如天津滨海新区和河北曹妃甸开发利用滩涂和盐碱地,浙江利用低丘缓坡发展产业集聚区,宁夏、贵州开展“工业上山”、“工业梯田”建设工业园区等等。

1 开发未利用地存在的问题

1.1 部门间缺乏工作协调统一,未利用地定义不清晰

按照《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007),未利用地包括其他草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、冰川等。但由于部门管理的需要,农业、林业、水利、国土等部门都有自己的用地分类,而且互不衔接,在内涵上交叉情况颇多。如,国土部门掌握的沿海滩涂与海洋部门掌握的滩涂,在范围和数量上存在很大差异;我们通常说的“四荒”资源(荒山、荒沟、荒丘、荒滩),在《草原法》中则是“严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原”,在《森林法》中大部分是“宜林荒山荒地”;内陆滩涂(包括部分沿海滩涂)又是《湿地公约》中的“湿地”。在实际操作过程中,相当一部分拟开发的未利用地已经是林地、草地,纯粹意义上的荒山、荒坡、荒滩比较鲜见。

1.2 缺少开发未利用地专项规划,管理依据不足

在各级土地利用总体规划中,或多或少都将一部分未利用地规划为建设用地。而在土地开发复垦整理专项规划中,更是将为数不少的未利用地纳入其中。从目前掌握的情况看,各地拟安排转为建设用地的未利用地基本不符合土地利用总体规划,实施中必然首先要调整土地利用总体规划,增加操作的复杂程度。同时,我们还要看到,由于受新增建设用地占用未利用地指标和建设用地总量控制指标的限制,大量未利用地也难以进入规划之中。现行的年度用地计划指标管理模式,对规模化开发未利用地带来较大制约,客观上也影响了地方开发利用未利用土地的积极性。土地利用总体规划和年度用地计划,是开发利用土地的依据和前提,由于缺少未利用地开发专项规划,使得未利用地转为建设用地的管理依据不足。

1.3 未利用地开发利用难度较大,引导激励政策滞后

(1)未利用地绝大多数地处偏远,基础设施不配备,存在着地块分布较散、规模偏小、开发难度和成本大等问题。如果安排建设项目,前期投入比较大,且短期内难以见到效益。(2)部分未利用地与其他农用地交错,有的与耕地、林地插花,有的甚至与基本农田相邻,在现行法律法规框架下难以调整。将未利用地转为建设用地时,因地类交错、权属不一,处理难度非常大。(3)按照国家规定,新增建设用地占用农用地和未利用地的土地有偿使用费的征收标准相同,不利于引导和鼓励新增建设项目使用未利用地。(4)工业项目使用未利用地在土地出让价格的优惠鼓励政策,目前也仅限于中西部地区,不能调动像辽宁这样的地区开发利用未利用土地。

1.4 用地政策与产业政策协调不够,过度开发或将影响生态环境保护

未利用地的地形、区位等特殊性,更加适合太阳能光伏、风力发电等新能源产业,但目前尚无这方面引导政策。对究竟哪些产业适合使用未利用地,哪些产业项目不宜使用未利用地,缺乏政策支撑和技术支撑。实践中,未利用地开发利用中开发不足与开发过度现象并存,而过度开发必将与生态环境保护发生冲突,有碍资源节约型和环境友好型社会建设,也必将是不可持续的。

2 合理开发利用未利用地的几点建议

科学开发和合理利用未利用地,拓展土地开发利用空间,挖掘土地开发利用潜力,对于保障我省经济社会发展对土地的合理需求,有着十分重要的作用。根据现行法律制度规定和未利用地开发面临的矛盾,提出以下建议。

2.1 加强协调与衔接

(1)协调土地利用现状分类和土地功能分类,从有利于未利用地的管理和加强部门协作出发,建立未利用地与农业、林业、水利、环保等部门在有关用地分类上的衔接办法,为合理利用和科学管理未利用地提供基础。(2)协调开发未利用地的相关政策。针对一些适宜利用未利用地的战略性新兴产业,及时制定相应政策。

2.2 加强规划引导

(1)要在土地利用总体规划的指导下,强化规划对未利用地利用的整体控制作用。从未利用地的多功能、多宜性出发,统筹协调未利用地转为农用地、建设用地和生态用地的关系,合理确定未利用地的开发规模和布局。结合正在进行的市、县和乡级土地利用规划修编工作,将未利用地转为建设用地作为规划的重要内容,把规划中开发未利用地的指标落到地块。(2)要在全面调查的基础上,编制未利用地开发利用专项规划。凡是有未利用资源的地区,都要查清未利用地的区位面积、权属、自然条件、利用状况、适宜用途等情况,在符合土地利用总体规划、县域村庄布局规划、建制镇总体规划的前提下,按照“保护、开发、利用”的原则,制定综合开发利用未利用地专项规划,编制每个具体开发区块的开发利用规划或方案,明确开发重点及目标,同时做好与产业集聚区开发建设的衔接。(3)合理编制未利用地计划指标。无论是规划还是年度用地计划,都应对未利用地资源丰富、适宜将未利用地转为建设用地的重点区域,在建设项目占用未利用的计划指标予以倾斜,促进未利用地合理开发利用。

2.3 坚持成片开发

考虑到未利用地的分布特点及开发难度,在开发利用未利用土地时,应尽量按照打造现代化工业园区或产业集聚区的要求,采取集中连片的开发模式。以打造产业集聚新平台为目标,对产业分布、功能分区、公共设施布局等统一规划、统一开发。

2.4 注重生态环境

开发利用未利用土地,必须坚持“宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则,推动资源节约型和环境友好型“两型社会”建设。对土壤条件较好、有水源的地块,应主要规划为耕地进行开发,以解决耕地占补平衡问题;对邻近集镇周边、符合土地利用总体规划、城市和集镇规划的地块,应主要规划为建设用地,以解决建设用地紧张的矛盾;对生长茂盛成片的林地、草地,应最大限度地保持现状,并利用林地资源发展观光旅游农业。综合开发未利用地时,要结合区域环评成果,保留一定的林地、湿地作为生态涵养区域和公共绿化区域,切不可只为了寻求建设用地发展空间也破坏生态,影响环境,给可持续发展留麻烦。