解读最高检举报工作新规

汪文涛

时隔5年，最高检再次对举报工作规定进行了较大幅度的修订和完善，明确了举报人的权利，提高了举报奖励额度，完善了举报保密制度

10月8日，最高人民检察院印发了修订后的《人民检察院举报工作规定》（以下简称“举报工作规定”），并首次明确了举报人享有的具体权利：申请回避、查询结果、申诉复议、请求保护、获得奖励以及法律法规规定的其他权利。据了解，原举报工作规定自1996年出台后已经实施了18年，在2009年最高检进行了首次修订，时隔5年，最高检再次对举报工作规定进行了较大幅度的修订和完善。

“举报工作是检察机关职务犯罪侦查工作的‘启动器’，此次最高检修订举报工作规定具有很强的及时性，与十八大以来国家加大了反腐败工作的要求相契合，对反腐败工作将起到有力的助推作用，意义重大。”北京市海淀区检察院反贪局副局长罗猛评价称，修订后举报工作规定，与修改后的刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》的内容相衔接，保证了举报法律法规内容的统一、完整。

“这是检察机关推进依法治国一项重大举措。”中国政法大学刑事司法学院院长曲新久在接受记者采访时表示，修订后的举报工作规定相比原来更加细化、可操作性更强，有利于查处职务犯罪案件，对举报人的权利和义务保障进一步增强，“亮点”颇多。

新规出台，激发民众举报热情

“我想咨询一下，如果我举报了单位领导贪污腐败，你们会查么，我最后能得到多少钱？”两名男子走进北京市西城区检察院检务接待大厅后，神情有些紧张和神秘。

“只要你们举报属实，检察机关一定会认真查处。至于奖励的标准，要根据你举报涉及犯罪的性质、犯罪数额和举报内容的价值来综合确定数额，一般不超过二十万元。”负责接待的检察官回答中带着微笑和诚恳。

“我不想让别人知道是谁举报的。还有，如果奖金少的话，我就不举报了。”举报人有些犹豫。

“请放心，我们有严格的保密制度。 举报是你的权利，与腐败作斗争也是每个公民义务，反腐败不能光看钱多钱少。”检察官继续耐心解释。

“那好吧。”举报人从包中掏出了一沓材料，开始介绍起来……

11月5日上午，记者在西城区检察院采访时，恰好碰见上述这一幕。“修订后的举报工作规定提高了举报奖励，相比以往，现在有一些举报人明显是出于获得举报奖励而举报，对此，我们也很欢迎。”西城区检察院控告申诉处处长兼举报中心主任白春林介绍说。

期待高质量的举报线索

最高人民检察院检察长曹建明在去年向全国人大作反贪工作报告中曾指出，2008年1月至2013年8月，全国检察机关立案侦查的案件中，群众举报48671件，占32.1% ；而目前，全国检察机关已经构建信、访、网、电“四位一体”的12309举报体系。据最高检举报中心负责人介绍，群众可以采用信函、走访、传真等方式进行举报，也可以通过检察机关统一的12309职务犯罪举报电话，或者12309举报网站、人民检察院门户网站进行举报。

来自北京市西城区检察院举报中心的统计显示，从2013年1月至今年9月，该院共受理举报线索近350件，其中来信248件、来访77件、网络举报12件、其他10件，电话3件。其中，实名举报占30%，匿名举报近70%。

“任何一条举报线索来后，举报中心要初核两项工作——被举报对象的主体身份和所在单位的管辖地是否在西城区。初核后，属于西城区检察院管辖的，会依法受理并移送到本院自侦部门；不属于西城检察院或者检察机关管辖的，则移送到有管辖权的外单位；概念模糊、归口不明的，举报中心还要进行调查核实，查明情况后再移送有管辖权的机关办理。”白春林介绍说，350件举报线索中转到本院以外单位的就有103件。

总结350件举报线索，白春林归纳了三大特点：匿名举报多、重复举报占一定比例、举报线索成案率低。“除去移送外单位的103件，自侦部门最终立案查办成功的只有30余件，成案率较低。”

举报线索成案率低，白春林分析原因是多方面的，有的线索是道听途说、胡编乱造，有的线索事实不清、目标指向不明，还有的重复举报，检察机关已经进行了查证，作出了相应的处理决定，但举报人不满意，继续举报。

“匿名举报多，不知道举报人是谁。”白春林表示，对于匿名举报，检察机关也会一视同仁、认真查证，“但在侦查实践中，侦查部门由于得不到举报人的有力帮助，案件的初查和证据的搜集往往会有较大的困难，所以，鼓励大家更多选择实名举报”。

白春林建議，无论实名还是匿名，举报的内容要尽量真实，最好有一些事实作依据，如果能够提供一些固定的或者辅助的证据，则更受欢迎，有利于提高成案率。“比如有的举报内容，只简单说谁存在经济问题，应当调查，并没有涉及具体犯罪事实；有的举报指向明确，如某领导收取一块表，送表人是谁，表的品牌，在哪个商场买的，都比较详细，虽然不能提供发票证据，但能把事情说清楚，有具体的内容，这样的举报质量就比较高，有利于查成案件。”

“要避免多头举报、多信乱投。”白春林举例，有些举报人片面追求举报的“中标率”，对同一线索多头举报，既向党委、人大反应，同时又向纪委、检察机关举报，法律虽没有禁止多头举报，但多头举报容易泄密，甚至是“打草惊蛇”，被举报人有所警觉后就会毁灭证据、串连串供，等到检察机关介入调查时，往往时过境迁，有价值的证据已经灭失。

保密是对举报人最大的保护

尽管最高检多年来倡导实名举报，但现实中匿名举报多，实名举报少，这源于举报人对自身安全的担忧，加强保护举报人，检察机关责任重大。

“从最高检举报网站情况看，署名举报占比接近85%。”最高检控告检察厅举报处有关负责人接受媒体采访时曾透露。

相比地方检察机关，最高检举报网站为何有如此高的实名举报率？记者登录“最高人民检察院举报中心”网站（http：//www.12309.gov.cn/）发现，举报人在提交举报信息后，根据网站页面提示，网络系统会自动生成一个举报密码，举报人随时可凭密码登录网站查询举报线索处理情况。据了解，无论是网站举报还是电话举报，“举报密码”一般只有举报人自己知道，外人无从知晓，网络举报既便捷高效，又安全保密。

“经过这么多年来的发展，保密工作在检察机关已经可以说做到非常严格和完善了。”白春林介绍，在过去，一条实名举报线索进来后，除了录入员、举报中心主任和检察长三人以外，未经授权，就连侦查部门负责人和具体的办案人都没有办法看到举报人的信息。

“修订后的举报工作规定程序上更严格了，举报线索由专人录入专用计算机，并设置密码，未经检察长批准，任何工作人员包括举报中心主任都不得查看；所有的举报材料都被锁在保密铁柜，铁柜密码由专人负责；向检察长报送举报线索时，举报材料用机要袋密封，必须检察长本人亲自拆封。”白春林说，由于保密工作做得严密，西城区检察院近十年来没有发生过一起举报泄密事件。

司法实践中，加快对举报线索的查办，是保护举报人的有力举措。实名举报的线索，检察机关一般会优先办理，加快办理，快速立案、缩短时间差，有利于消除对举报人不利因素，坚定举报人的信心。

“在检察机关保护举报人的所有规定和举措中，保密工作最重要，只要保密工作做得好，就不会出现打击报复举报人的现象。”曲新久认为，保密是对举报人最大的保护。

尽管有“报复陷害罪”、“打击报复证人罪”、“滥用职权罪”等罪名规定为举报人权益提供了刑法保护支撑，但曲新久认为，那都属于“事后保护”，一旦举报人安全被侵害，出现打击报复举报人事件，都是对社会正义和社会良心的打击，“保护举报人更要注重事前防范”。

“办案过程中，只要举报人有需求或者有危险，检察机关会派出法警或者积极沟通公安机关对举报人进行跟踪保护、贴身保护，对被举报人依法监控；检察机关还会协调举报人和被举报人所在单位的上级纪检部门，密切关注被举报人的行为，防止打击报复现象的发生。”白春林说。

“不过，检察机关办理腐败案件和公安机关办理的刑事案件还有所不同，腐败案件中类似于雇凶杀人的极端现象毕竟还是少数，更多的是打击报复或者变相的打击报复，比如被举报人利用职权对举报人肆意进行处分、开除、解聘、调离等。”曲新久建议，发生打击报复现象，但又不构成犯罪，检察机关不能“坐视不理”，要向有管辖权的纪检、监察等部门提出控告，对打击报复者给予相应的严肃处理。

从国家层面构建举报人保护体系

对于举报人来说，反腐败，有时候要面临一场“你死我活”的斗争。

沈阳退休老干部周伟，因向中央举报马向东、慕绥新相关问题，触怒了当权者，先后被“拘留”、“开除党籍”，最终“劳教两年”，至此马向东、慕绥新“进去”，周伟才得以“出来”，之后周伟也未得到相应的国家赔偿；原石家庄市市建委工程处处长郭光允，因给程维高写信举报市建委主任李山林腐败无果后，给中纪委寄材料，后因“投寄匿名信，诽谤省主要领导”的罪名被判劳教两年，八年举报程维高的生涯遭受了各种迫害报复，坐牢，劳改，两次险被灭口，直至中纪委查处程维高严重违纪问题后，郭光允才得以平反，付出了惨痛的人身代价。

今年8月7日，举报原全国政协副主席苏荣妻子的周建华之子周德昊被法院办理取保候审。此前，江西省新余市人大常委会原主任周建华和前妻长期举报苏荣妻子插手土地出让，致使国家损失近10亿元。在苏荣案发前，2013年7月，周建华因受贿罪被江西法院判处死缓。周德昊则称，他之所以被抓、被诉乃至被审判，都是因为其父母举报苏荣一事。据媒体报道，正是周建华狱中坚持举报，才最终导致了苏荣落马。

“周建华举报苏荣妻子，苏荣是否授意相关部门打击报复周建华，目前尚不得知。但现实中，被举报者在案发前利用自己的职权或者权力影响，打击报复举报者，甚至是炮制冤假错案的例子已经屡见不鲜。”曲新久剖析说，所以，这次司法改革有一个重大举措，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的法院和检察院，这对促进地方重大疑难案件的公正审判和解决司法地方化都有进步意义，也有助于减少一些被举报的当权者对司法的干预，进而保护举报人。

“保护举报人不能只是检察机关一家的事情，应该上升到国家层面，建立严密的责任追究机制，既要对打击报复举报人行为进行严厉的法律制裁，还要为举报人建立相应的平反、救济机制。”曲新久进一步呼吁。

“对于职务犯罪的举报，举报人多数是由普通公民、单位职工，被举报人一般是对有地位、有权势的领导干部，在检察机关对被举报人采取强制措施前，举报人往往处于弱势地位，难以形成强有力的自我保护，遭受打击迫害的可能性较大，这就需要国家的鼎力相助。”罗猛建议，一方面司法机关要加大对那些打击报复行为的惩治力度，使腐败分子不敢打擊报复；另一方面要从立法上形成一套对举报人事前、事中、事后的有效保护制度。

新举报奖励上限提高至50万

总结多年接待举报人的经历，白春林深有感触，“每个举报人的心态都不一样，有对腐败分子的腐败行为痛恨，出于正义感举报；有的举报人权益受到了被举报人的侵害，出于维权举报；有的举报人和被举报人以前是朋友关系、同盟关系，出于利益冲突或者发生了矛盾，反目成仇；也有的举报人是出于对举报腐败问题有一定奖励而举报”。

据悉，新修订的举报工作规定提高了举报奖励数额，如“举报人有重大贡献的，经省级人民检察院批准，可以在二十万元以上给予奖励，最高金额不超过五十万元。有特别重大贡献的，经最高人民检察院批准，不受上述数额的限制”。较之原来，新的举报奖励标准有很大的提高，这客观上调动了更多举报人的积极性。

“无论是信息有偿使用说，还是激励说，或者是举报的高成本、高风险说，举报奖励制度都有其合理性。”曲新久介绍，在美国、我国香港等国家、地区，在举报奖励上也有类似的规定，比如美国的“吹哨人制度”，即内部人爆料制度，作为知情人能够尽早发现问题，吹响哨声，推动问题整改，从而大幅降低监管成本，对违纪违法企业起到堡垒从内部攻破的作用。

据了解，美国在19世纪末期面临着食品安全的问题，“吹哨法案”则起到了保护告密者、鼓励公民参与的积极作用。该法案规定，司法部如果收到举报人投诉、告发，并决定作为原告参与起诉，举报人可以分到赔偿额的15%-25%，如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，并可分到赔偿额的25%-30%。美国到现在为止，通过《吹哨人法案》的罚款金额高达80亿美金，而这些吹哨人差不多得到10亿美金的奖励。

“无论出于何种目的，都应当如实举报，不夸大、不编造。但从侦查实践看，还存在着大量举报不实的情况，一些匿名举报人出于报复、陷害、诬告等目的，按照‘几毛钱一封信整死一个人’的模式进行举报，这需要检察机关在调查中细致甄别，否则，不但会在调查取证中浪费大量人力物力，还会影响相关单位和相关人员的声誉和名誉。”罗猛说，侦查部门在接到移送的举报线索后要进行查证，如果举报属实，要及时立案；如果举报失实，必要时要进行澄清说明。

“不放过一个坏人，但绝不冤枉一个好人。”罗猛称，原来的规定只注重保护举报人，修订后《举报工作规定》首次明确了举报失实澄清的原则、条件、方式等具体问题，体现了检察机关对事实负责和对法律负责的责任感，也有利于挽回被举报人因举报失实带来的负面影响，维护被举报人的权益。

搜集举报信息的方式要合法

“當下的反腐形势，国家鼓励公民举报，但要依法举报。换句话，举报人自己要清楚，哪些行为是合法的，哪些行为是违法的。”曲新久说，目前的现状是，公民与腐败作斗争，有些行为已经违法，但并不承担法律责任，法律并未制裁这些行为，这是一个“灰色地带”，“从长久看，还是要回归法治”。

“比如举报人长期跟踪被举报人，偷拍、监听，这些都是违法的。还有的举报人从银行等金融机构通过不正当手段调取被举报人存款资产状况，这也是违法的，金融法律法规有明确规定金融机构要对储户保密，除非是司法机关按照办案程序调取相关信息资料，否则相关行为人容易构成泄露公民个人信息罪；还有的举报人进入他人住宅，在住宅里拍照、搜查钱财等证据，容易构成了非法侵入住宅罪。”曲新久提醒，公民搜集举报信息的方式要尽量使用合法手段和方式，“要都允许这么做，社会秩序岂不大乱，法治就会被践踏”。

“不过，话说回来，如果真的是举报揭露了一个罪恶滔天的腐败犯罪，法律也未必会追究举报人在举报过程中低度的违法犯罪行为。”曲新久举例说，“类似于上海法官嫖娼门，举报人有两个违法点，一是长期跟踪被举报人，二是通过不正常手段调取了酒店监控录像。 但因为举报人目的是正当的，法律最终没有制裁举报人”。

“公民的举报行为是合法的，是受国家鼓励的，但公民搜集、获取举报信息内容的手段和方式要尽量合法，不能用违法、犯罪的手法去获取被举报人违法犯罪的事实和证据，那样做举报将会失去原本的意义。”曲新久最后建议。