开发区的信访困境及破解思路

王宏

摘 要：在开发区的建设过程中，征地拆迁、环境保护、劳资纠纷、融资问题、拖欠农民工工资等问题普遍出现，直接导致开发区的信访总量屡屡高位徘徊，开发区信访维稳问题日益复杂，开发区信访维稳形势日趋严峻。我们应从理顺政府体制、整合信访资源、明确信访职责、加强机构建设等多方面共同着力，以期能够破解开发区的信访困境。

关键词：信访；困境；破解；思路

随着我国改革进程向纵深发展深入发展，社会整体利益结构的大面积大幅度调整导致新的利益矛盾和社会冲突不断产生。由于我国经济快速发展的客观需要，我国各地纷纷设立的开发区的行政建制。开发区以政府派出机构的方式履行政府职能部门所缺位的开发和建设功能。在开发区的建设过程中，征地拆迁、环境保护、劳资纠纷、融资问题、拖欠农民工工资等问题普遍出现，直接导致开发区的信访总量居高不下。在此，我们结合自身信访工作实践，探讨开发区的信访困境和破解思路。

一、开发区信访困境的原因

开发区的信访维稳形势日趋严峻，信访维稳问题日益复杂，信访现状呈现出内容集中、主体广泛、权益性突出、逢节逢会频发等特点，信访诉求呈现手段多样化、行为激烈化、人员组织化的倾向，非正常上访、重信重访现象比较突出。开发区的信访困境原因如下：

首先，开发区“准政府型”机构导致管理体制摩擦在所难免。开发区在体制模式上都是“准政府型”，管委会是政府的派出机构，从属于上级派出单位即省、市级政府，行使派出政府授予的经济和部分社会事务管理权限，对开发区实施开发服务和管理服务。这种垂直式的管理体制虽有优点，但也存在明显的不足，特别是开发区和所在区、县在农村管理、利益分配等方面都存在矛盾和冲突，直接制约并影响着开发区的征地拆迁、补偿安置、社会服务与管理等工作。

其次，部分群众倾向于信“访”不信“法”。信访工作通过协调解决问题，往往带有妥协性，能否协调成功，往往因人而异、因时而异、因地而异。在以往高调维稳的政治气氛中，部分群众绕过当地政府和部门，采取直接到省，甚至进京上访的做法，部分群众采用闹事上访、暴力上访、恶意上访的做法，确实取得了一定效果，这就导致群众形成了信官不信吏、信上不信下、信闹不信访的心理。这种社会心理进一步加大了信访工作的难度，造成恶性循环。

二、开发区信访困境的解决思路

开发区信访困境涉及的问题千头万绪，涉及的机构方方面面。因此，解决的总体思路是多方面共同着力，齐头并进，以期形成制度合力。

首先，理顺政府管理体制，减少行政漏洞。开发区应与区政府实行联建、税收分成的运行机制，两区设立联合开发办公室，负责两区合作开发过程中的组织协调、征地拆迁、安置补偿、财税分成等工作。在联建中，当地政府主要承担行政事务管理，包括给开发区提供村组人员信息、土地信息等，帮助协调行政事务；开发区主要承担村庄拆迁安置、规划、配套和招商。这种共同开发的模式在一定程度上能够缓解体制性的摩擦，解决了开发区对建设用地的需求。

其次，建立信访资源共享机制，减少资源内耗。虽然我国从中央到地方，各级党委、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但是整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的信息联网。并且，《信访条例》在贯彻实施中还存在着操作细则不完善、地方法规不配套、问责体系不健全、操作行为不规范等问题。这就导致信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾，造成反复上访的现象。

教育为先，是化解矛盾的前提。在对信访事项是否符合政策规定方面，信访人与接访人员的认识和理解存在很大分歧。我认为，这种分歧可能缘于以下因素：一是信访人与信访工作人员对信访事项或政策规定的理解不同，二是信访人对政策规定存在误解或曲解，三是对一些特殊情况，政策规定有所遗漏，四是信访人为了满足其诉求所采取的计策。在对政策的评价方面，大部分信访人对政策持肯定态度，说明政策规定在大多数信访人心目中是具有权威性的；而在政策的执行方面，所有的信访人都认为政策执行不力，而且领导对政策的执行起着决定性的作用。本文提出来上访群众的信访观，指一个人对信访的总的看法，也就是对信访的目的、价值、意义的总评价和总看法可称为信访观，信访人的信访观具体通过信访人的信访诉求、信访计划、对信访的认识等予以表现。信访观对信访人的信访活动起着根本性的指导作用，因而我们要提高全民素养，把贯彻党的政策与做好以人为本促发展的实际工作相统一；把深入的思想教育与培养人的自觉性相统一；把教育引导与严格管理监督相统一，维护稳定，促进发展。

再次，明确信访机构的职责，避免权责错位。近年来，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，导致信访事项大量积压，并且不断升级上行，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，信访部门上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，在解决信访事项的过程中常常处于两难境地。并且，信访机构本身不具有行政职能和权力，以领导批示为信访督办的依据带有强烈的人治色彩，这有可能成为中国法治化进程中的一股消解力量。

最后，信访机关作为社会的安全阀、预警器和社会矛盾的缓冲带，具有倾听民意、保障民权的职能，信访机关的这些职能使得民众认为，无论是想要倾诉还是遇到不公正待遇抑或是权利遭到损害，都可以寻求信访途径解决；在实际的信访过程中，信访也的确表现出了“什么都管”的倾向，而这一方面并不符合信访事项的受理规定，另一方面也超出了信访部门的权限范围。因此，就信访机关而言，本身就存在着在信访事项受理方面的不规范，这就大大削弱了《信访条例》的法律权威性及其他各项政策规定的权威性，不适当地鼓励了民众“法外开恩”的侥幸心理和缠访闹访等破坏正常信访秩序的行为。健全法治机构，通过司法路径消解社会矛盾。开发区司法保障体制的缺失已经成为开发区快速、健康、规范发展的制度瓶颈，也是信访维稳工作难以取得制度性突破的一个重要因素。完善开发区司法保障体制，促进开发区经济发展的规范化有序化，有效维护开发区社会成员的基本权利，从而最终有效地化解开发区种种社会矛盾，确保开发区各项事务的平稳运行。