行政指导：行政管理部门建设服务型政府的有效途径

金尚民 索柏民

一、引言

党的十六大和十六届三中全会以来，我国已经确立政府职能为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，正式提出公共服务是政府的一个重要职能。建设人民满意的政府，是提高执政能力的根本目的，建设人民满意的服务型政府，必须把服务理念落实到政府工作的每一个环节；坚持以人为本，加快经济社会发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，使广大人民群众从发展中得到更多实惠；依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。行政管理部门作为政府的市场监管和行政执法部门，在一些重要监管领域和工作环节推行行政指导，对建设服务型政府有其特殊的重要性。本文将行政指导工作与服务型政府建设结合起来，探索二者之间存在的内在联系，并强调行政指导是建设服务型政府的一个有效途径。

二、行政指导与服务型政府建设的关系

1、行政指导的内涵

罗豪才（1996）认为，行政指导是行政主体在其职责任务或管辖的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，基于法律原则或国家政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制措施，以有效地实现一定行政目的，不直接产生法律效果的行为。[1]张树义（2003）强调，行政指导是国家行政机关在其所管辖的范围内，对于特定的公民、企业、其他组织等通过制定诱导性法规、政策、计划等规范性文件，以及采用具体的示范、建议、劝告、鼓励、提倡、限制等非强制性方式，并辅之以利益诱导，促使相对人做出或不作为某种行为，以实现一定行政目的行为。[2] 因此，行政指导可以理解为行政主体（即政府等行政管理部门）在其职责范围内和相应法律框架下，通过制定具有引导性的政策和文件，在取得行政客体支持和协助下，以灵活而非强制方式实现行政管理目标的活动过程。

2、服务型政府的内涵

服务型政府理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共产品。因此，从我国国情来看，建设服务型政府，就是各级政府实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建中国梦的积极探索，是我国行政管理改革的目标选择。在建立过程中，主要应该树立如下理念：以民为本的理念；主权在民理念；顾客至上的理念；以公共服务为中心的理念；民主开放的理念。 [3]

3、行政指导与服务型政府建设的关系

从基于服务型政府的政府职能重新定位角度来看，行政指导与服务型政府建设之间的关系符合如下的情况：（1）符合政府从全能型向服务型的转变；（2）符合政府从审批型向服务型的转变；（3）符合政府从高成本向高效率的转变。

三、基于行政指导的建设服务型政府的途径

1、基于行政指导原则树立公共服务理念

树立公共服务理念是行政管理部门构建服务型政府的基石。服务型政府就是为人民服务的政府，即把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。树立公共服务理念是构成服务型政府与管理型政府的分野。传统管理型政府始终把对社会控制和管理作为出发点，由此必然把政府凌驾于公民与社会之上，容易出现政府“为管制而管制”，而对社会的公共服务弃而不顾。因而，确立公共服务理念是构建服务型政府的基点。

2、基于行政指导原则合理配置行政部门的职能

政府职能配置合理化是构建服务型政府的重要条件。传统管理型行政部门一直存在职能的越位、缺位、错位问题，也就是该管的没有管或者没有管好，不该管却管了，进而导致政企不分、政事不分、政社不分等问题。服务型政府构建不仅要求合理划分和配置行政部门的政府职能，而且在权限和责任范围应做出合理的界定。这样，一定程度上可以杜绝行政部门在职责范围内存在的有意不作为行为的发生。

3、基于行政指导原则精简行政部门的组织机构

政府组织机构精简变革是构建服务型政府的重要保证。传统行政部门行政层级繁多，机构臃肿，不仅无法切实履行公共服务功能，而且成为财政高成本运行和公共物品供给短缺的重要因素。另外，行政部门各层级机构都有各自利益，层层传达与落实，到终端不是政策减弱，就是政策失真，甚至出现上有政策，下有对策的现象。因此，通过增加省级数量、改革现行市管县行政体制，实行市县分治，并构建省直管县的扁平行政组织，将成为我国行政部门服务型政府的战略选择。[4]

4、基于行政指导原则构建政府服务信息化网络

政府服务信息化网络建设是构建服务型政府的技术支撑。随着互联网技术在全球范围内的日益普及，普通民众开始以电子公民角色投资崭新的电子家庭生活，许多企业也以电子企业的姿态登上电子商务的舞台。在这种电子环境中，现代行政部门以行政指导为前提，建设以更经济、更高效、更快捷为特征的电子信息服务网络化政府，建立和完善行政管理部门的信息公开、公示制度，建立便捷的信息查询系统，大力推进政务公开，为客户提供行政、信用、经济、法律政策及其他相关信息，引导客户进行正确行为选择，并且将这一工作进一步规范化，形成一种制度化和经常化的模式。

四、结论

总之，行政管理部门落实行政指导，是建设服务型政府的一种政府管理模式的探索，是完善社会主义市场经济的必然选择。只有行政管理部门逐渐减少行政审批，降低行政成本，把更多公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务，并通过增强其决策透明度和公众参与度，从根本上改进和完善其决策和执行机制，让市场主体参与对服务质量的评价，才能形成社会主义市场经济体制中行政管理部门、社会、企业良性互动的局面。

参考文献：

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.275.

[2]张树义.论行政指导[J].工商行政管理，2003（20）.

[3] 于新恒，魏芙蓉，程彬.建设服务型政府亟待解决的几个问题[N].中国改革报，2006.3.21， 006版

[4] 孙学玉，武开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理，2004（5）：21-25.