关于大庆市保障性住房建设的研究

秦司君

（大庆市住房公积金管理中心，黑龙江 大庆 163316）

住房保障体系是社会保障系统的重要组成部分。住房保障体系的完善，有利于加快城镇化进程；有利于改善民生，促进社会和谐稳定；有利于扩大内需，保持经济健康平稳发展。近年来，大庆经济始终保持又好又快发展，城市化和城市现代化进程不断加快，围绕城镇居民住房需求，重点建设发展了经济适用房和廉租住房，初步构建起多层次的住房保障体系，同时伴随大庆全面现代化国际化城市建设，进一步完善这一体系建设的任务也更加迫切。

一、我市住房保障体系建设情况概要

（一）发展历程

大庆因油而生，城市建设起步于矿区，保障住房建设也有其特殊性。从大庆建设发展历程来看，大体可分为四个阶段。

1.以1960年石油大会战为标志，按照“工农结合,城乡结合，有利生产，方便生活”16字方针，分散建设居民点，相对而言这些居住点都比较简易，但这一方针一直指导着大庆矿区建设的发展。

2.以1979年大庆建市为标志，按照邓小平同志“把大庆建成美丽油田”的指示，大庆的居住条件开始由干打垒、地窨子向建设住宅楼转变，并逐步形成了“让开大路，建设两厢”的城镇布局战略，解决了城镇建设与油田生产之间的矛盾，推动大庆由矿区向城镇转变。

3.以1997年地企分开为标志，大庆在“中心城”的基础上提出了集中建设“主城区”建城理念，开始集中规划建设新型居住社区，在大幅改善城镇居民居住条件的同时，基本搭建起近十年来城市空间的基本框架。特别是初步形成了“东移北扩，中联西拓”的空间发展战略，开始向建设黑龙江省区域中心城市的目标大踏步前进。

4.以2012年大庆开启现代化国际化城市建设征程为标志，以“生态、自然、现代、宜居”为目标，《大庆市城市空间发展战略规划》《大庆市总体城市设计》等顶层设计相继出台，住房保障体系建设纳入城市规划管理，也助推了保障住房建设进入集中快速建设期，一批批布局科学、功能完善、形象优美、环境宜居的现代居住社区建成投用，利民苑、惠民苑等保障性社区实现高标准规划、高层次建设，居住条件和居住功能实现跨越升级。

（二）实践成效

大庆坚持“户型可以小、功能不能少、质量有保证、环境必须好”的原则，稳妥推进保障住房体系建设。

1.强化顶层设计，政策体系日益完备。2001年，根据城市化建设需要，为解决低保家庭在市政重点工程拆迁改造过程中的住房问题，大庆依据国家相关法律法规和制度规定，制定实施廉租住房保障制度。

2006年，大庆出台《城市廉租住房管理实施细则》（庆政办发〔2006〕20号），变过去以实物配租为主的廉租住房保障方式，改为以租金补贴为主；对市区范围内，符合条件的住房困难家庭，进行房租补贴，由其到市场上自由租赁合适住房，进一步完善了廉租住房保障政策。

2007年末，根据国家及省有关文件精神，大庆制定出台《解决城市低收入家庭住房问题实施方案》（庆政发〔2007〕51号），对经济适用房和廉租住房保障原则、工作目标、房源筹集、政策支持、保障范围、保障标准、制度建设、监督管理等方面进行了整体规范。

2009年10月，大庆市发布《大庆市城市低收入家庭认定管理办法》（庆政办发〔2009〕70号），对低收入群体的认定责任、认定原则、认定程序、认定标准、家庭收入范围条件时限、监督管理等进行规定。

2010年11月，发布了《关于调整城市低收入家庭廉租住房保障政策有关问题的通知》（庆政办发〔2010〕74号）文件,提高了廉租住房的补贴面积和补贴标准，使廉租住房保障政策惠及更多城市低收入家庭。

2012年2月，发布《城市廉租住房保障办法》（庆政办发〔2012〕15号）。对廉租住房的保障范围，市、区、街道相关职能部门的职责，资金筹措方式，按人头补贴支出的原则，保障对象的准入条件，补贴发放程序、标准等进行了详细规范，形成了多层次住房保障供应体系，有效满足了市区范围内低收入家庭的基本住房需求。

总体来看，大庆市在经济适用房制度建设方面，采取政府政策支持，单位自筹建设的方式；围绕市区城市建设,棚户区改造及大项目拆迁过程中，住房困难家庭具体情况，配套建设经济适用房。在廉租住房制度方面，形成了政府投资为主，解决低保对象中住房困难家庭为重点的格局；完善了以民政、房产部门为主的“三审一公示”制度。公共租赁房建设采取政府扶持，分时段各有侧重的办法。

2.强化制度建设，保障覆盖日益扩大。“十一五”以来，大庆已建立了以廉租住房制度为重点、经济适用住房和棚户区改造相配套的基本住房保障体系。住房保障体系惠及范围，从最初城镇最低收入家庭,扩展到城镇中低收入家庭。保障人数（数据来源省审计报告）从2010年的2.89万人，增加到2012年的4.25万人，增长0.47倍，达到城镇总人口的3.8%。中低收入家庭的住房困难问题，得到一定程度的缓解，促进了住房保障制度发展。

截至2012年末,累计完成保障性住房992,011平方米，建设完成保障房13,637套（户），累计完成投资14.69亿元，其中：中央补助资金1.28亿元，省级补助资金0.53亿元，市本级筹资12.87亿元（包括公积金收益0.67亿元，土地出让金0.92亿元），其他资金11.28亿元（包括企业资金、银行贷款、集资等），资金来源占比情况（见图1）。

图1 2007—2012年保障房资金来源占比

同时，放宽大庆市本级住房保障户籍限制条件,有序推动了非城镇户籍人口市民化的进程，从户籍人口扩展到常住人口，缓解城镇常住人口的住房困难问题。2012年，大庆市城镇人口144.7万人，城镇化率达60%。2010年至2012年，大庆市本级直接投资保障性住房的相关配套设施达到30,919万元，进一步推动了城市快速发展。

3.强化保障能力，保障水平日益提高。大庆市根据住房困难群体实际分布情况，对中低收入家庭与最低收入家庭（低保家庭），实行各有侧重分级保障的政策；把最低收入家庭（低保家庭）作为重点保障目标，实现了应保尽保。

以保障中低收入家庭为主的经济适用房，实行单位自筹与集资建设为主。截至2012年末，全市累计投资15.87亿元，建设经济适用住房90.7万平方米，解决了3.44万中低收入困难人群住房问题。经济适用住房销售价格平均优惠率达到71%。

廉租住房采取“房租补贴”为主，“实物配租”为辅办法。2007年至2012年（见图2），累计投入廉租住房建设资金15，675万元（其中：省级补助资金6241万元，市财政性资金中公积金收益6726万元、土地出让金9012万元；银行贷款、企业自筹等6162万元）。同时调整廉租住房补贴标准，由2010年的 112.56元/月/人，增加到 2012年的129.47元/月/人，增长15.02%，累加发放廉租住房补贴15，925户次，30，563人，政府投入补助资金累计1930万元；廉租住房人均保障面积由过去8平方米/人，提高到2012年15平方米/人；大庆市本级廉租住房租赁补贴，占市场平均租金的61%。

公共租赁房采取政府扶持与单位投资相结合办法，提高保障能力。2011年，启动了东城区市劳教所原址公租房项目（见图3），规划建设11栋，8.5万平方米，880户，项目概算3.5亿元；资金来源于我市公积金增值收益，以及中央公共租赁住房专项补助资金。

采取货币化补偿办法提高棚户区改造居民安置能力。2008年至2011年，我市累计改造棚户区181.01万平方米、12，740户（含2011年新增2个小城镇棚改项目），发放拆迁补偿款113,041万元，同时，棚改配套建设经济适用住房48.08万平方米、6833套，用于符合申购条件的棚改拆迁户的回迁安置，进一步提高了城镇住房困难家庭的住房消费能力。

图2 2007—2012年廉租房收支情况（万元）

图3 公共租赁房投资完成情况

（三）面临问题

大庆市住房保障体系进入了快速发展阶段，同时也面临一系列新情况和新问题。主要体现在五个方面：

1.保障体系内容不完善，制度建设需加强。大庆廉租住房制度起步早发展快，但保障范围较小；经济适用房建设起步早，建设规模较大，但制度不完善；公共租赁房制度建设滞后，项目建设起步晚。住房保障体系存在覆盖面较窄，区域发展不平衡，保障人群单一；中低收入人群和“夹心层”住房困难问题未完全解决。缺乏规范的运营维护管理机制，不利于住房保障工作的可持续发展。

2.组织管理运营机构不健全，基础工作须提升。大庆保障性住房管理与服务机构还不够健全，管理手段和方式、相应服务还没有完全到位，特别是建设管理与运营维护主体不分，职责不清。主要表现：没有统一住房保障信息化管理系统；市、县、区、街道未建立住房保障信息共享机制，未实现统一管理。主管部门与公安、社会保障、民政、金融、工商、税务、住房公积金等部门，未能实现数据信息共享。保障对象的资产和收入状态不清楚，基础信息搜集方式原始，无法及时掌握低收入群体收入结构的变化情况。廉租房准入退出机制，缺乏有力基础信息支持；住房保障对象档案基础信息不完整，缺乏动态更新；尚未建立住房保障对象诚信档案管理系统。

3.工程项目管理不规范,制度执行需强化。根据省审计厅对我市安居工程建设情况审计报告反映,2007年至2012年,大庆市投资建设完成31个安居工程项目,发现2个项目没有用地规划许可证，3个项目没有工程规划许可证，13个项目没有工程施工许可证，4个项目没有国有土地使用证，6个项目没有消防审核意见书和防火竣工验收证书，5个经适房建设工程项目974套超面积9757平方米，2011年大庆市百湖花园小区公租房项目918套，超面积24，391平方米,最大建筑面积86.87平方米。

4.资金筹措渠道不多元，财政支持力度需加大。在我市保障性住房建设中，主要资金来源于企业。在已完成的住房保障项目中，经济适用房建设资金，来源于企业自筹及银行贷款达77%（见图4）。国家政策规定，地方每年用于廉租住房的建设资金，应不低于土地出让净收益的10%。自2008年至2012年，我市累计土地出让收入246.32亿元，按10%比例，应提住房保障专项资金24.63亿元，实际提取0.9亿元，约占应提额4%，远低于国家政策要求。在廉租房资金来源构成中，公共财政投入只占23%，其中：市级土地出让金只占6%，住房公积金收益占4%，上级补贴占13%。同时还存在住房保障专项资金被用于拆迁改造和大量结余的现象。

图4 2008—2012年大庆土地出让金收入（亿元）

5.住房保障底数不清晰，保障范围需扩大。《大庆统计年鉴》资料，2010年末全市共有家庭101万户，其中：城镇家庭约有51.25万户，根据住建部住房保障课题组的研究成果测算，“十二五”期间，黑龙江省应纳入住房保障家庭约有45万户，约占城镇家庭的4%。据此测算，大庆市应纳入保障住房困难家庭约有2.05万户。

图5 大庆市住房保障情况对比

根据财政部门统计，2012年我市低收入家庭3.02万户，约占家庭总户数的3%。其中，全市实际享受住房困难补贴的家庭1.32万户，约占全市家庭总户数的1.31%，占低收入家庭户数的36.75%；市本级享受住房补贴1899户，仅占0.39%。通过理论测算与实际执行情况对比，住房保障范围与基数需要进一步调查核实（见图5）。

二、完善我市住房保障体系的总体考虑

建立完善保障性住房体系，必须坚持政府主导，健全实施机制，严格监督考核，加大执行力度，确保相关工作顺利推进。

（一）大庆市住房保障体系的总体目标

大庆市住房保障体系建设应根据城市化建设“三步走”发展战略，结合我市住房保障任务实际情况，坚持政府主导、市场运作为主，充分利用市场资源，发挥企业建设保障性住房积极性，全面拓宽保障性住房筹集建设渠道。积极探索保障性住房引入社会力量筹集建设模式，逐步形成政府引导、市场化运作的保障性住房投融资格局。

力争“十二五”期末基本实现“住有所居”的住房保障目标，将低收入住房困难的常住人口纳入住房保障范围，保障性住房覆盖面大于20%；最低收入家庭住房实现“应保尽保”，保障率达到100%。要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房的供应，重点扶持建设公共租赁房。要加快住房保障立法，进一步建立和完善住房保障政策，依法强化各级政府的住房保障责任，健全组织机构、政策、技术支撑体系，加快推进信息化建设。力争市区县健全住房保障管理机构，实现住房保障业务信息系统全市互联互通。

（二）完善住房保障制度，建立高效保障体系

以大庆“十二五”住房建设规划为核心，通过推动出台一系列法律法规和政府规章、标准规范等，建立健全较为完善的住房保障政策制度体系。重点应完善如下几个方面制度建设：

1.制定《大庆市经济适用房建设管理办法》。我国自九十年代初就倡导利用经济适用房，解决中低收入人群的住房保障问题。我市经济适用房建设起步早，规模较大，解决了许多家庭住房困难问题。但制度建设方面，应根据国家及庆政发〔2007〕51号文件精神，制定实施细则，进一步明确资金筹措，审批程序，各部门管理责任等操作层面的办法，进一步发挥经济适用房保障范围比较宽的优势。

2.完善《大庆市廉租住房准入退出管理制度》。随着廉租住房制度发展，需要进一步修正与完善建设与管理中存在的弊端及问题。根据近几年实践，加强廉租住房建成后日常管理，越来越重要；特别是要建立科学合理的准入退出制度。着重规范实物配租和房租补贴的资格审查、公示、配置配售、轮候等程序。建立房产、民政、社保、工商、税务、金融等多部门共享，保障对象信息动态管理系统；部门联动的住房状态和个人收入、财产状况核定机制，以及保障对象主动申报，与部门定期核查相结合的动态监管体系。

3.制定《大庆市公共租赁房建设管理办法》。根据我市公共租赁房建设起步晚的实际情况，应尽快完善公共租赁房建设与管理制度，明确保障范围，制定公平合理准入退出机制，建立科学运行服务平台，确定合理租赁价格，科学测算投资回收期限，探索可持续发展思路。

4.建立完善《大庆市保障性住房建设管理监督办法》。保障性住房制度的贯彻落实，离不开高效完善监督机制。根据我市保障性住房体系建设过程中存在的问题，应完善监督管理办法；建立奖罚分明的绩效考核机制；完善保障性住房受益群体诚信档案系统。要进一步明确政府主管部门职责，加强保障性住房建设各个环节的监督，建立平行监督与垂直监督相结合，内部监督与外部监督相衔接，传统手段与信息手段相配合的监管平台，促进保障性住房体系健康快速发展。保障性住房建设资金属于专项资金，必须专款专用，财政部门应设立保障性住房建设资金专户，按相关制度要求，及时拨付国家、省、市等补助资金；政府主管部门应该对专项资金进行独立财务核算，及时反馈投资建设情况。进一步加强日常使用监督管理，建设施工单位要专款专用，严禁挪用。加强前期规划、建设中工程项目、竣工验收、建设后日常使用的管理工作。要明确规划、土地、工程及建设管理、消防等政府相关部门职责，加强监督管理，及时办理完善建设手续。加强保障性住房受益群体诚信体系建设，进一步加强保障房受益人群管理。打造公平、公正的保障性住房管理制度。

（三）完善组织实施机构，建立执行落实体系

保障性住房建设与管理工作，涉及部门与单位较多。需要政府各职能部门，如财政、房产、土地、人事社保、公安、民政、工商、税务、住房公积金等部门的紧密配合。还要加强规划与建设工程的监督管理；建成后管理、运营服务等工作也越来越重要。单靠市房产管理部门进行协调，缺乏力度，不利于工作推进。根据国家政策应进一步完善以主管副市长为负责人的综合协调办公室，明确政府各职能部门职责，确保相关政策贯彻实施。根据有关政策及先进地区经验，大庆市住房保障体系总体规划，建议按图（见图6）框架流程进行规划建设。

图6 大庆市住房保障体系总体规划

（四）建立信息处理系统，完善数字化管理体系

保障性住房体系建设，离不开信息技术的支持。信息化支撑平台应该包括需求预测系统、保障房供给决策支持系统、保障对象甄别系统、实时配给系统、退出管理系统、运行服务管理系统、协同监管系统、综合绩效评价系统等管理模块。将数据管理、查询、统计、分析、模型流程配置等进行集成，建立基于数据管理平台的保障房规划、运营服务、管理信息化系统，建立多层次的信息化交流平台，提高管理水平，提升服务能力。（见图7）

图7 保障房信息系统架构

（五）明确市、县、区三级政府住房保障任务

关注民生，重视住房困难群体，是目前政府重要职责与任务。各级政府应根据管辖区域户籍家庭数量，以及低收入家庭中，住房困难家庭分布情况（见图8）（根据2010年《大庆市统计年鉴》家庭户数测算），在进一步调研基础上，联系实际科学规划，根据财力合理确定住房保障范围、保障方式。应根据国家及省要求，结合各县区住房保障需求数量，明确各县保障房建设任务。市主管部门要加强监督考核，保质保量完成工作。根据住房困难家庭实际分布情况，市区应以公共租赁房建设为重点；县区以廉租住房为主，合理确定经济适用房建设规模。

图8 应保障房困难家庭户数

三、关于加快建设东西城区公共租赁房的具体建议

（一）加强制度建设和政策支持力度

我市公共租赁房制度建设相对滞后，需要尽快完善相关制度，保证规划、开发、建设、管理、运营服务等科学有序进行。

1.坚持总体规划与城市建设结合。按照“统筹规划、合理布局、相对集中、节约用地”的原则进行规划。如人才公寓与高科技产业园布局适应，单位租赁房和务工人员宿舍在企业单位、工业园区、产业集聚区布点建设，或在商品房项目中配套建设。

2.配套市政公建。参照经济适用房政策，由政府承担公共租赁房的基础设施配套费用，减轻投资方的压力。

3.减免相应行政税费。根据国家有关政策，公共租赁房建设，免征行政事业性收费和政府性基金。

（二）采取灵活土地供应方式

根据各地主要经验，公共租赁房土地供应可以采取“土地协议出让”的政策，还可以采用“退二进三”（见国办发〔2001〕98号）方案，利用企业的闲置用地等多渠道的土地供应政策。

（三）建立多层次资金筹措办法

公共租赁房的建设资金筹措,应该采取多渠道多层次的办法。

1.以财政出资为主。主要来源有财政预算资金，土地出让净收益，住房公积金项目贷款，住房公积金增值收益。

2.社会单位出资。

以温州金融综合改革试点为起点，加快培育和发展资本市场，完善外汇管理体制，健全汇率形成机制，努力将国内社会游资转化为投资性资金，服务于我省经济社会发展事业。一是完善外汇管理体制。随着人民币在国际市场上影响力的日渐提升和本身币值的升值，要着手改变人民币在外汇市场上的角色，成为外汇公开市场业务的操作者。同时，要适当放开二级外汇市场，增加外汇的流动性。适当放宽外汇购买条件限制，消除结售汇条件的不对称性。二是加强资本项目管理。随着外汇储备的日渐增多，要完善国际收支，尤其是短期资本流出入的监测和分析统计，这样能让国内社会游资管理更加规范。要加强外资特别是外债的管理，禁止投机性、食利性资金的流入。

3.银行贷款。

4.其他资金。根据大庆市实际情况，建议东西城区公共租赁房建设资金，以住房公积金风险准备金（需要履行审批手续，政策没有明确规定。）以及每年从收益中提取的廉租住房补充资金为主要资金来源，进行公共租赁房的试点建设。四县要充分利用中央政策，加大上级补贴资金的申请力度，争取中央和省里的最大支持；同时，要充分调动企业及单位筹措公共租赁房源的积极性，根据需求情况积极解决“夹心层”的临时住房困难问题。

（四）实现投资主体与房源筹措多元化

公共租赁房建设与房源应采取多元化方式。一是地方政府作为投资主体。包括财政直接投资和城市投资公司，高科技园区管委会投资，或商品房项目配建取得。二是单位或企业作为投资主体。包括房地产开发企业，用人单位，村镇集体经济体等。三是政府与企业共同投资。房屋产权按出资份额确定。四是改建和收购取得。

（五）实行“谁投资、谁受益，余量统一调剂”的政策

公共租赁房分配使用，应该采取“谁投资、谁受益，余量统一调剂”的原则。主要包括如下几类：

1.政府出资建设的公共租赁房。供应对象：一是符合经济适用房申购条件，但买不起经济适用房的低收入家庭。二是符合廉租住房保障条件，但不符合实物配租和房租补贴条件的低收入家庭。三是特定人群，包括引进人才、新就业职工等“夹心层”人群。

2.社会机构、企业单位提供的公共租赁房。供应对象：应首先满足这些单位住房困难职工需求。在有剩余情况下，参加政府统一调剂，供应“夹心层”人群。

3.住房公积金收益建设公共租赁房。供应对象：应该首先满足公积金缴存人租赁需求；在有剩余情况下，参加政府统一调剂。

（六）实行“政府定价，统一管理”的办法

公共租赁房租金，实行“政府管控、统一定价”。 根据微利原则，按“测算租金”的方式，确定公共租赁房租金标准。可以分为如下几类：

①成本租金。综合考虑房屋的折旧费、管理费、维修费等

②市场租金。按市场交易租金确定，差额由政府补贴给承租人。

③准市场租金。按市场租金下浮一定比例确定。

④测算租金。结合承租家庭的负担能力，保本微利的原则测算确定。具体方法是以成本租金为基础，考虑承租家庭租金支出能力（即可支配收入中住房消费能力），综合考虑土地、融资以及税收优惠政策，降低租金水平；同时，比较周边租赁市场租金情况，下浮一定比例，来确定公共租赁房租金。

（七）建立公开、公平、公正的租赁管理制度

1.准入管理。面向社会配租的公共租赁房，由政府职能部根据公开、公平、公正原则，制定申请、审核、公示、轮候制度。在审查过程中，要坚持“逐项查核”制度，即对申请家庭（人员）的个人财产（车辆、住房、存贷款、证券）、家庭（或人员）收入、户籍、保险、个税、残疾等级、优抚对象、低保享受情况等事项，进行逐项查核，筛选准入家庭。面向社会单位、企业员工、公积金缴存人的公共租赁房，由投资单位根据特定人群需求情况，制定标准，报政府主管部门备案。

2.退出管理。根据租赁对象合理确定租赁期限。租赁期末，对继续申请租赁家庭（或人员）要进行资格查核，符合继续租赁条件的，要及时续签租赁合同；不符合租赁条件的，要按规定收回或提高租金至市场水平。承租人拒不退房的，可以给予承租人3～6月的过渡期，到期后仍然拒不退房的，管理部门可申请法院强制搬迁。

3.物业管理。公共租赁房的维修、养护由产权单位负责。产权单位也可以委托物业部门管理。上海规定委托物业服务机构对公共租赁房进行管理；广州总结出“自我管理、自我服务、自我教育”的外来工物业管理模式；万科集团实行“固定工作人员+兼职人员+住户用工+企业参与”的物业管理模式，降低管理成本，增强住户的集体观念；也可以考虑将非住宅用房公开招租，将租金用于补贴亏欠部分。建议我市采取“万科模式”进行物业管理。

（八）统筹考虑公共租赁房建设持续发展问题

公共租赁房可持续发展的关键问题，在于租金合理性以及管理服务水平。租金过高，承租人负担加重；租金过低，投资方亏损，无力再投资建设，也会造成相关服务内容及标准降低，不利于可持续发展。综合管理服务水平高低，同样会影响公共租赁房的可持续发展。在规划建设与管理服务中，应避免出现歧视性倾向，应打造环境优美，功能完备的标准化公寓，为“夹心层”提供舒心的“家”。