公务员投诉规范的设立与完善

摘要：通过行为规范的形式优化公务员治理结构、增强公务员服务属性，是当前行政法治环境下改善公务员执法状况的重要环节，也是内部行政法的关键问题之一。在公务员行为规范体系中，投诉规范是指由相对人对公务员的违法或不当行为进行投诉，并由公务员所在机关进行处理的一种责任机制。投诉规范开启了由相对人发起追究公务员责任的民主路径，在公务员文明执法的树立、行政风气的改善以及违规责任的追究等方面具有重要意义。而在现行立法与实践状况的基础上，对投诉途径、程序和实效性等事项进行综合分析并提出相关建议，则能对其条款设置的进一步完善提供参考。

关键词：公务员；投诉规范；投诉途径；投诉程序；投诉实效

中图分类号：DF31文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.04.07

2014年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上所做的政府工作报告中指出，各级政府应当“加强公务员队伍建设，全面提高公务员素质”，要求公务员“以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆”。可见，优化公务员治理结构、增强公务员服务属性，是当前行政体制改革的重要环节。而设立、完善并切实执行以公务员行为规范体系为代表的、距离公务员更近、规定更为细致的内部规章制度，是推动公务员管理法治化进程的必要步骤。一般而言，公务员行为规范是指由行政主体制定并实施的、仅对该行政主体所属公务员及其下级机关所属公务员发生效力，通过道德性约束和规定性约束规范公务员职务行为和非职务行为的规范性文件。公务员行为规范体系主要由伦理规范、业务规范、奖惩规范、考核规范和投诉规范五部分构成，其中投诉规范是指当公务员在执法过程中实施了违法或不当行为，由相对人进行投诉并由公务员所在机关进行处理的一种责任机制。由于投诉规范在公务员责任追究的过程中居于重要地位，并且开启了面向相对人的民主监督机制，因此，本文将在考察投诉规范立法与实践状况的基础上，对其投诉途径、程序和实效性等事项进行综合分析并提出相关建议。

一、投诉规范设置的成因与现状（一）设置投诉规范的实践合理性

一般而言，公务员责任的触发机制可以分为内部和外部两种：内部触发机制是指由公务员所在机关的同级领导、上级机关或人事部门等主动追究公务员的违法违纪责任；外部触发机制则是指由行政机关外部的相对人通过向公务员所在机关进行投诉、举报等方式来开启责任追究程序。尽管从结果上说，公务员最终是否承担责任、承担何种责任都是由行政机关内部所决定，但二者的区别在于“由谁发起”：外部触发机制是由相对人发起，内部触发机制则是由所在机关发起；由外部发起追责程序意味着相对人认为公务员侵犯了其合法权益，而由内部发起追责程序在很多时候则意味着公务员违反了内部规范而非实施了侵权行为。此处还需注意的是，行政复议和行政诉讼也是由相对人发起的，但由于（1）行政诉讼的被告和行政复议的被申请人都是行政机关而非公务员个人，（2）受理行政诉讼和行政复议的分别是人民法院和复议机关，而非公务员所在机关，因此我们将之归入“行政机关责任”内，而不当做“公务员责任”中的“外部触发机制”。

我们认为，外部触发机制乃至于投诉规范的设置有着充分的实践合理性，这是因为：（1）除所在机关外，受公务员行为的优良与否所直接影响到的就是行政活动中的相对人。不管公务员违反礼仪规范、社会公德，还是在服务中态度恶劣、蓄意刁难，都会对相对人造成不良影响，并降低政府在其心中的形象。（2）由相对人行使投诉权，从而决定公务员所应承担的责任，其实是将公务员行为的监督权交由相对人行使，这就使得“公务员→相对人”这种由公务员单方决定相对人利益的状况，转化为“公务员←→相对人”这种公务员和相对人都能决定对方利益的图式，从而能够有效减少公务员依据行政权对相对人恣意而为的现象——相对人的投诉权是其对抗公务员行政权的有效工具。（3）赋予相对人投诉权也是行政民主的一种体现，这等于是把相对人的意见纳入到行政效果的评价中，把相对人意见当做是否追究公务员责任的主要因素之一，即在内部行政中纳入了外部相对人的参与。

西南政法大学学报刘福元：公务员投诉规范的设立与完善——相对人发起追究公务员责任的路径探析（二）现行投诉规范的立法状况

托马斯教授指出，“公共管理机构是否处理、解决这些投诉？公共管理机构的回应是否迅速，态度是否礼貌、和善？……型塑了公民对政府的整体看法。”[1]而对于投诉的处理、解决和回应都要求设立与之对应的法律规范。我国目前的投诉规范共有两种立法形式：一是在行为规范中进行规定，二是制定单行的投诉规范进行规定，而这两种立法形式所起到的实际作用是基本相同的，或者说，不论是通过行为规范还是单行规范来规定投诉事项都是可行的。对于前者而言，居于“总则”地位的“行为规范”，至今仍未全面覆盖到公务员责任追究的外部触发机制，或者说，对于相对人投诉的规定尚不够完整。我们考察了已经生效实施的25部公务员行为规范这25部行为规范分别是：《国家公务员行为规范》[2002]、《山东省国家公务员行为规范》[1998]、《北京市国家公务员行为规范》[2003]、《广州市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》[2003]、《南京市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》[2003]、《哈尔滨市国家公务员行为规范》[1998]、《青岛市国家公务员行为规范（试行）》[1996]、《苏州市公务员行为准则和道德规范》[2007]、《杭州市公务员公共服务行为规范试行规定》[2008]、《榆树市公务员行政行为规范》[2009]、《宝鸡市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》[2003]、《鹤山市国家公务员公共服务行为规范试行办法》[2004]、《黄山市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》[2005]、《焦作市公务员道德行为规范》[2007]、《莱芜市国家公务员行为规范（试行）》[2009]、《廊坊市国家公务员行为规范》[2003]、《仁怀市公务员行为规范》[2007]、《濮阳市公务员从政行为规范》[2008]、《丹江口市国家机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》[2004]、《平顶山市公务员行为规范》[2008]、《金州区各级行政机关公务员行为规范（试行）》[1996]、《广州市番禺区石楼镇国家行政机关及其公务员工作人员公共服务行为规范试行规定》[2007]、《交通部公务员行为规范》[2006]、《景德镇市卫生局机关公务员行为规范》[2009]、《潜江市市直机关国家公务员公共服务行为规范（试行）》[2004]。，其中共有9部规定了投诉事项，占文件总数的36%：

机构市长热线、区长热线和市基层评议机关办公室等第十一条 受理投诉的机关或者部门必须在接到当事人投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人和有关公务员或者政府工作部门。第九条 （二）1.受到有效投诉或被检查发现一次的，本人本年度考核不能评为优秀；2.受到有效投诉或被检查发现二次的，本人本年度考核不能评为称职；3.受到有效投诉或被检查发现三次的，本人本年度考核评为不称职，予以轮岗或降职；4.轮岗或降职后又受到有效投诉或者被检查发现三次以上的，予以辞退。南京市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定[2003]监察机构、市效能投诉中心第九条 受理投诉的机构应当在接到投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人，必要时应向市效能投诉中心汇报。复杂事件无法在5个工作日内调查处理完毕的，应向投诉人及上级机关报告工作进度，并在一个月内调查处理完毕。第十六条 本规定所称“有效投诉”，是指投诉内容客观准确，经调查核实的确存有第六条所列行为，以及有其他违反政纪的行为的投诉。第十二条 （一）受到有效投诉或被检查发现一次的，本人年度考核不能评为优秀；（二）受到有效投诉或被检查发现两次的，本人年度考核不能评为称职以上等次；（三）受到有效投诉或被检查发现三次的，本人年度考核评为不称职，予以换岗或降职；（四）换岗或降职后又受到有效投诉或者被检查发现三次以上的，予以辞退。杭州市公务员公共服务行为规范试行规定[2008]公务员所在机关、效能监察投诉中心第十一条 对于服务对象提出的投诉，受理机关应在十个工作日内调查核实，并将调查处理情况告知投诉人、被投诉人及其相关部门。复杂事件无法在十个工作日内调查核实完毕的，应告知投诉人并向其通报工作进度，经部门领导批准可以适当延期，但延长的期限不得超过二十个工作日。第十条 投诉应符合下列要求：（一）明确的投诉对象；（二）投诉内容客观真实，属于本规定的受理范围，并提供相关证据资料；（三）提供投诉人的单位、姓名、职务、通讯地址、邮政编码或其他联系方式，如电话、传真、电子邮箱等。第十二条 （一）年度内经督查发现或被有效投诉二次的，年度考核确定为基本称职等次；（二）年度内经督查发现或被有效投诉三次以上的，年度考核确定为不称职等次；（三）在公共服务中吃、拿、卡、要，态度恶劣，作风蛮横，在群众中造成不良影响的，年度考核确定为不称职等次。潜江市市直机关国家公务员公共服务行为规范（试行）[2004]市人事局和公务员所在部门电话、信函、电子邮件、面谈等形式第六条 （三）受理投诉的机关，对有关投诉能够即时调查处理的，必须即时调查处理。不能即时处理的，必须在接到当事人投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人、有关公务员和部门。 第七条 （二）1.受到有效投诉或被检查发现一次的，实行通报批评，本人当年度绩效考核不能评为优秀；2.受到有效投诉或被检查发现二次的，实行通报批评，下达《行政告诫通知书》，行政告诫期限为三个月，提前或按时解除告诫的，当年度可评定为称职等次；3.受到有效投诉或被检查发现三次的，本人当年度绩效考核评为不称职，实行通报批评，安排离岗学习一个月，离岗学习期间只发基本工资。广州市番禺区石楼镇国家行政机关及其公务员工作人员公共服务行为规范试行规定[2007]监察

机构电话

投诉二、服务对象对公务员、工作人员提出投诉，由被投诉公务员、工作人员对其行为负举证责任。投诉人自己提供合法证据的，应以鼓励和采用。公务员、工作人员有以下行为之一，可认定为有效投诉：一、不按照法律、法规、规章和市政府的有关规定办理行政审批事项。二、不按照所在政府工作部门公开办事事项的条件、程序、时限等为群众提供服务。三、不按照规范的服务用语和服务礼仪接待来访群众，接听咨询电话。…… 四、受到有效投诉或被检查发现一次的，本人本年度考核不能评为优秀；受到有效投诉或被检查发现二次的，本人本年度考核不能评为称职；受到有效投诉或被检查发现三次的，本人本年度考核评为不称职，予以轮岗或降职；轮岗或降职后又受到有效投诉或者被检查发现三次以上的，予以辞退。 宝鸡市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定[2003]公务员所在机关、市投诉中心、市监察局、市人事局第十一条 建立严格的投诉登记制度。……第十二条 受理投诉的国家行政机关必须在接到当事人投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人和有关国家公务员。第九条 同时具备下列条件的，可以认定为有效投诉：（一）投诉人反映的事实客观存在；（二）被投诉的国家公务员的行为影响了本行政机关形象或损害了投诉人的合法权益；（三）被投诉的国家公务员的行为违反了法律、法规、规章和有关政策规定；……第八条 （二）国家公务员被有效投诉或被检查发现一次的，本人本年度考核不能确定为优秀等次；被有效投诉或检查发现二次的，本年度考核不能确定为称职等次；被有效投诉或被检查发现三次以上的，本人本年度考核确定为不称职等次，调离本岗位。（三）国家公务员被有效投诉或被检查发现的行为，情节严重或造成重大影响的，依法予以辞退或给予行政处分。鹤山市国家公务员公共服务行为规范试行办法[2004]部门或市国家公务员行为规范监督管理办公室第十条 （一）被有效投诉一次的，责任人本年度考核不能评为优秀；（二）被有效投诉二次的，责任人本年度考核不能评为称职；（三）被有效投诉三次的，责任人予以轮岗。丹江口市国家机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定[2004]公务员所在机关、监察机构第十二条 受理投诉的部门、机构应当在接到投诉的7个工作日内调查核实，对不属于本行政机关处理的投诉，应当在7个工作日内将其转交给有关部门调查核实。对投诉的调查处理，一般应在1个月内完成，并将处理结果告知投诉人。

第十三条 服务对象和其他人员对各级国家机关或公务员提出投诉，由被投诉的各级行政机关或公务员对其行政行为负举证责任。投诉人提供证据合法的，应予采用。第十六条 （二）……公务员有以下行为之一的，……即可认定为有效投诉：（1）在办理行政审批事项时，对于符合条件的不予审批或没有按规定时限予以审批；（2）不按照规定一次性告知群众所需办理事项的依据、时限、程序及所需材料和不予办理理由；（3）不按规定程序、时限为群众提供服务；（4）不按照规定程序执行公务；（5）不按照规范的工作用语及工作礼仪执行公务；（6）不按照规范的服务用语及服务礼仪接待来访群众；（7）不答复群众反映的问题。第二十五条 （一）受到有效投诉或被检查发现一次的，本人当年年度考核不能评为优秀等次；（二）受到有效投诉或被检查发现两次的，本人当年年度考核不能评为称职等次；（三）受到有效投诉或被检查发现三次的，本人当年年度考核评为不称职，予以换岗或降职；（四）换岗或降职后一年内又受到有效投诉或被检查发现三次以上的，予以辞退。黄山市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定[2005]市行政效能投诉受理中心电话投诉第九条 受理投诉的机构应当在接到投诉后5个工作日内调查核实，并将处理结果书面告知投诉人。复杂事件无法在 5 个工作日内调查处理完毕的，应向投诉人及上级机关报告工作进度，并在一个月内调查处理完毕。第十五条 本规定所称“有效投诉”，是指投诉内容客观准确，经调查核实的确存有第四条所列行为，以及有其他违法违纪行为的投诉。第六条 （一）情节较轻、影响较小的，受到有效投诉或被检查发现一次，予以诫勉谈话，责令做出书面检查，本人年度考核评为称职；受到有效投诉或被检查发现两次，给予通报批评，责令向管理相对人赔礼道歉，本人年度考核评为基本称职，不发年终奖金；受到有效投诉或被检查发现三次，本人年度考核评为不称职，降低一个职务层次任职；降职后又受到有效投诉或者被检查发现的，予以辞退。（二）情节较重，影响较大的，受到有效投诉或被检查发现一次，责令做出书面检查，给予通报批评，调离工作岗位或待岗培训。待岗期为1-3个月，待岗期间只发基本工资，待岗期满经考核合格后，重新安排工作。本人年度考核评为不称职，降低一个职务层次任职。构成违纪的，给予行政处分。受到有效投诉或被检查发现两次的，予以辞退。除上述之外，大部分地方的行为规范并未规定投诉程序，或者规定仅由行政机关的相关部门发起对公务员责任的追究，如《莱芜市国家公务员行为规范（试行）》仅在第55条规定：“本行为规范由各级行政机关具体组织实施，各级人事、监察部门负责监督执行。”我们认为，虽然由所在机关负责发起对公务员责任的追究确实更能体现行为规范的“内部性”，但在此基础上拓宽触发渠道，赋予相对人投诉权是使行政活动更加民主、行政监督更为开放的措施相比单纯地由所在机关进行监督，赋予相对人投诉权更能增加行为规范的执行效力，也能使公务员在投诉权的压力下更好地服务于相对人、更多地满足相对人的需求，从而达到服务公众这一公务员行为规范的根本目的。

二、投诉公务员的途径分析：网上投诉和实地投诉投诉途径设置的合理与否决定了侵权行为发生后，相对人能否方便、快捷地将投诉意见转达给受理机关。可以说，投诉途径在公务员投诉机制中占据着时间上的首要性——处理过程和责任结果再细致，如果相对人的投诉得不到受理，这一机制的实际效力也会令人担忧。按照上表中各地方行为规范的规定，投诉途径主要包括电话、信函、电子邮件、面谈等形式；在具体实践中，北京市设置了“电话投诉、来信、来访、网上投诉和上级批办5个受理投诉渠道；与市人大、市政协相关部门建立投诉卡转交、约谈等工作机制；主动与信访部门、非紧急救助热线、政风行风热线、城市管理广播电台等部门以及派驻监察机构联系，建立了工作协作和信息交流机制”[2]；“佛山市行政投诉电子监察系统统一了全市行政投诉受理窗口、处理平台以及监督系统，市民可以通过拨打12345行政服务投诉热线，或者登录市政府投诉中心的网站，以及通过来信来访进行投诉”[3]，等等。鉴于互联网在现代社会生活中的影响日益深化，以及部分地方政府网上投诉平台的搭建，本文将投诉途径划分为网上投诉和实地投诉两种，前者是指相对人通过互联网媒介进行的投诉，后者则是指相对人在互联网之外，通过电话、信函、广播、电视、来访等传统途径进行的投诉。

通过对上述投诉系统的考察，我们发现：

（1）相对人通过网上投诉系统进行投诉时，专门投诉公务员个人的比例并不高。我们梳理了三个省会城市2012年9月10日的单日投诉案件，其中投诉公务员的比例如下表所示：表3：2012-09-10三市投诉案件列表武汉福州乌鲁木齐1.光谷公交票价过高

2.社区干部低保乱用为[√]

3.迟到的化验

4.个别公交车司机确实有点问题

5.乱扣费

6.关于三角路石油宿舍违章建房的投诉

7.垃圾无处丢，文明创建从何谈

8.毁绿事件怎么没有人管

9.青山区119小区有居民进行钢构切割作业

10.武昌区鼓架坡用电居民

11.天顺园长风路整天人为拥堵，望解决

12.要求依法拆除并重新选址！

13.违法建设多次投诉都没有拆除1.投诉仓山区执法局不做为，至今未能阻止违法搭建庙宇！

2.仓山区金辉莱茵城附近经常到晚上11点30开始空气恶臭

3.闽侯南通，瓜山乡江星村建陵园，违法占村民用地，不按国家规定赔偿

4.福清的士，坑你没商量！价格司机定？

5.相关部门何时能够确认见义勇为！

6.违章抢建

7.凭什么多收5角钱？[√]

8.河下小区烤鸭店扰民

9.长乐一中周末只有一个下午放。

10.长乐一中周末补课问题

11.渣土车噪音

12.为何坐39路公交车需等那么久！请公交部门给予答复

13.原厝路路面坑洼，遇水即涝，什么时候整治？

14.凤湖新城烟草老大的工地夜晚疯狂施工

15.320路 闽A Y8905 9月10日 21：30经过华侨中学不停车不开门，让乘客下一站再下，扬言要投诉就投诉！1.请问乌市教育局 新生入学能不能不要随意刁难家长

2.地下室物品被泡，谁来解决我们的损失

3.十七户片区电压不稳

4.关于天然城市花园房屋面积缩水、质量差、不赔付违约金等事宜

5.家属楼内办音乐班扰民

6.关于天然城市花园房屋面积缩水、质量差、不赔付违约金等事宜

7.对“老白姓遇到伤害，怎么就那么难解决！！！！！！！！”回复不真实

8.商场买东西不开发票算不算偷税漏税

9.乌鲁木齐市最暴力的停车场收费员[√]

10.雅山信达“流氓”的开发商的养了一群“赖皮”物业，没人管的了？？

11.乔迁住户常常半夜放鞭炮

12.修建田字路使小区路灯损坏影响治安交通问题

13.呼吁关注民生

14.东站路与城北主干道的红绿灯什么时候能好

15.沙区执法局红庙子中队回避问题，严重失职！渎职！[√]

16.投诉江苏东路国税局家属院工地夜间施工扰民！

17.让人想起来就不舒服该日投诉案件13起，投诉公务员占7%。该日投诉案件773起，本表选取后15件，投诉公务员占6.7%。该日投诉案件17起，投诉公务员占11.8%。可以看出，在部分城市的投诉系统中，投诉公务员的案件数量几乎可以忽略不计。实际上，很多投诉案件都不是由行政机关及其公务员的违法或不当行为引起的，如手机扣费、垃圾收集、中学补课等都是普通的公共问题，而表3中“17.让人想起来就不舒服”这一案件的被投诉人其实是某企业的保安。尽管部分投诉系统在页面上标明了“投诉”的具体所指，如表2中成都市标明“本投诉页面只接

①其中，贵阳（http：//www.gygov.gov.cn/col/col10946/index.html）、南昌（http：//www.nc.gov.cn/wsbsdt/jdts/）等市的投诉页面只是将各个部门的网上咨询地址或信箱放置在一起，而不是由该网集中统一受理；杭州市的“96666效能投诉信箱”（http：//www.hangzhou.gov.cn/main/96666/index1.shtml）只具有单向的在线写信功能；昆明市的投诉网页（http：//bbs.clzg.cn/forum.php？mod=forumdisplay&fid=227&filter=typeid&typeid=258）实际上是“彩龙社区”的论坛，投诉内容并非由行政机关处理，而是由网友自由留言、回复。这些情况我们均未计入网上投诉平台的行列。表2及上述网站最后访问日期均为2014-05-24。收群众对房管局系统工作人员违纪违规、拖延办事及工作作风方面的投诉”，南京市的投诉受理范围包括“不依法和按规章制度办事，执法不公、办事不公，不作为、乱作为，应该帮助群众解决问题而不帮助解决，吃拿卡要，损害群众合法权益”等，但事实上大部分相对人都难以分清“投诉”的准确含义，而是将其简单地理解成对“政府的”某些事项或者“认为应该由政府管理的”某些事项不满，将其表达出来就成了“投诉”。这就使得本为监督行政机关及其公务员违法或不当行为而设计的投诉系统，实际上受理更多地被用于指向行政机关监管对象的违法或不当行为。

（2）在网上投诉系统的设置中，“投诉公务员”的独立性往往有所欠缺。一方面，部分城市（如福州）的系统并未为“投诉”设立单独的页面，而是将其与“咨询”、“举报”、“建议”、“感谢”等合并在一起，待相对人填写完成后，再由管理人员分类整理并转交给有关部门。这类设计的优点在于：第一，可以节省系统资源；第二，如上文所述，很多相对人其实分不清“举报”、“投诉”和“建议”之间的区别，将其合并在一起反而可能会为管理人员的整理和转交提供便利。其缺点则在于，行政机关及其公务员的违法或不当行为有可能被“淹没”在各种互不相关的“咨询”或“感谢”中，而得不到主管机关的重视。另一方面，大多数城市即便为“投诉”设计了单独的页面，也没有将“投诉公务员”独立出来，而是与投诉行政机关或其监管对象共用同一页面。其原因可能是系统设计者认为投诉公务员的案件较少，没有必要为其单独设计。这就使得，投诉公务员的案件其实是零星分散在整个投诉系统中的，我们认为这不利于对此类案件的整理、调查和责任追究。

（3）在表2“实名投诉”项目中，我们认为匿名投诉的设计更能保护相对人隐私并降低投诉风险（相对人自愿实名的除外）。然而在这17个城市中较为明确地表示无需实名投诉者仅占29.4%，其余城市皆须在投诉的同时填写投诉人姓名，但填写姓名时又分两种情况：一是需要在系统中注册，注册的同时需要填写身份证号（如上海市），而具备“姓名”和“身份证号”这两个条件即可由行政机关确定投诉人的真实身份，此为真正意义上的“实名投诉”；二是在填写姓名时无需填写身份证号（如南京市），这时相对人未必要填写真实姓名，如“张女士”、“江宁人”这样的“来信人”在案件信息中频频出现，此为部分意义上的“实名投诉”。我们认为，在投诉中赋予相对人是否实名的选择权显然有助于其打消顾虑、放心投诉。

（4）在表2“投诉内容及答复是否公开”栏目中，有17.6%的城市一律不予公开，即除投诉人之外的社会公众无法在系统中查阅投诉的内容和处理结果；而有11.8%的城市是部分公开，即由管理者选择部分投诉案件进行刊登以便公众查阅。我们认为，网上投诉系统同样具有公众监督平台的作用，行政机关及其公务员的违法或不当行为理应向社会公开。当涉及到商业秘密和个人隐私时，我们认为下述设计是比较合理的，即在投诉人填写投诉信息时，为其提供“是否公开”的选择项（如郑州市），也就是将投诉信息的公开权赋予相对人，这也体现了对相对人的尊重。

（5）在网上投诉平台的利用率方面，我们发现各地方差别较大，不宜一概而论。在表3所考察的单日投诉案件（2012-09-10）中，武汉市和乌鲁木齐市为13和17起，福州市则达到773起，相差近60倍；此外，该日合肥市接到网上投诉案件9起，西安市8起，哈尔滨市、长春市、沈阳市均为0起。可见，就单日投诉情况来看，大多数城市维持在一个较低的水平（0-20起），而如福州市这样投诉案件高发的情况比较少见。我们认为，网上投诉渠道的利用率取决于如下几个因素：第一，该地区社会公众的维权意识、公共意识是否充分——整体而言，我国南方地区比北方地区公民的诉求意识更高。第二，该地区的网络硬件设施是否完备，相对人上网是否便利。第三，其他投诉途径（如信件、电话、短信、面谈等）是否健全——如果其他投诉途径比网上投诉更为便利、有效，相对人就不会首先选择网上投诉。第四，网上投诉系统的设计是否合理、管理是否完善。如果投诉页面过于隐蔽、操作过于繁琐，相对人就会望而却步；如果网上投诉长期无人管理、不予刊登、得不到回复或者不能解决问题，相对人就会另寻其他投诉途径。第五，相对人是否更愿意选择信访、行政复议和行政诉讼等其他途径解决纠纷。根据笔者的调研数据，我国北方某市（JC市）2012年第2季度共收到行政复议案件455件（被申请人为市政府及其工作部门），而该季度网上投诉系统所受理的投诉案件则为94件，不足复议案件的1/4，可见该市市民更愿意将行政复议作为首要救济途径；而且，该市该季度投诉和复议案件的总和，仍然比不上作为南方城市的福州市单日受理投诉案件的数量。最后，虽然网上投诉案件的数量可能与当地的行政和法治状况有关，但我们并不认为二者之间存在比例关系——一个地方投诉案件多一方面可能意味着公众的满意度不足，另一方面反而可能意味着该地方的行政风气更为开明。

（6）对于网上投诉的受理情况，尽管各地方的具体方式有所差别，但整体状况较好。比如，福州市的投诉系统页面会显示案件办理进度，如“已批转”、“正在办理”、“处理完毕”等，“处理完毕”的案件会直接在页面中给出具体答复。而有些城市（如南京）是只在网上公开已经办理完成的案件，并在页面中给出答复；未办理完毕或不予受理的案件不在页面上显示。我们认为，公开显示案件内容和办理进度的做法更具合理性，否则相对人不知道其投诉是否受理、是否办理，便可能对投诉系统产生怀疑，发出“为何没有答复”这样的疑问。

（二）实地投诉的现状考察

与网上投诉相比，实地投诉（即线下投诉）更具多元性。我们主要就以下几个方面进行了考察：

（1）对于实地投诉的办理或主管部门，根据表1的显示，普遍是由监察或人事部门来负责。但值得注意的是，很多地方都设立了专门机构进行处理，大多以“行政投诉中心”、“机关效能投诉中心”等方式命名。比如，第一，北京市2004年设立行政投诉中心，至2010年6月，全市共有行政投诉工作网络点1157个，专职行政投诉工作人员87人，兼职工作人员1961人，形成了市行政投诉中心、区（县）行政投诉中心、街道（乡镇）行政投诉工作网络点三级网络体系[2]。第二，部分行政投诉中心（如吉林市、山东省）是设立在行政监察机构内部，而部分行政投诉中心（如大连市、营口市、江西省）则是由市区政府直属。第三，对于投诉的案件，很多行政投诉中心主要是负责受理，之后转交有关机关办理；但紧急或重大的案件则自行办理或督办。比如，《大连市行政投诉处理暂行办法》第2条第2款规定：大连市人民政府行政投诉中心“组织对重大、有影响及突发行政违法违规事件的调查并提出处理意见；组织协调区市县政府、市政府各部门及直属机构行政投诉工作，对其行政投诉工作进行检查、指导和监督”。《江西省行政投诉中心管理暂行办法》第17条规定：“行政投诉中心受理投诉后，及时确定办理方式，办理方式可采取自办或转办。对直接受理对象或管辖范围内确有必要直接办理的重要投诉件，可采取自办方式直接进行调查。其它的投诉件可采取转办的方式进行办理。”

（2）在实地投诉的多种方式中，多数投诉中心没有进行限制，而是由相对人自行选择，如《北京市行政投诉工作办法（试行）》第10条规定：“受理投诉的主要方式：来电、来访、来信、网上投诉和领导批办、上级交办。”《吉林市行政效能投诉处理办法（试行）》第八条规定：“投诉人可以采取来人、来电、来信、传真、网络等形式进行投诉，也可以书面委托他人代为投诉。”但也有投诉中心对个别投诉方式进行了限制，如《大连市行政投诉处理暂行办法》第4条规定：“投诉人可以通过电话、信函和电子邮件方式进行投诉，投诉中心不接受群众来访。”而来人、来访等属于真正意义上的“上门投诉”，接待这种投诉显然需要投诉中心支付更多的人力与物力成本，并且其比较容易与“信访”途径相混同，这可能是部分投诉中心不接待上门投诉的原因。而对于各种投诉方式所占的比重，我们考察了合肥市2012年9月11-13日三天所答复的共80起投诉案件，其中通过市长信箱投诉者共1件，占1.25%，通过电话投诉者共50件，占62.5%，其余皆为网上投诉。可见，和网上投诉相比，实地投诉特别是电话投诉至少在某些地方仍然是投诉的主要渠道——虽然我们认为网上投诉能够在案件提交、分类审查以及结果查询方面为相对人提供更多的便利，但是相比之下，传统的电话平台显然比互联网更为普及，能够更为容易和便利地为相对人所利用。但与此同时，电话投诉平台需要设置专人在工作时间不间断地接听电话，而网上投诉平台则可以由管理人员“集中统一处理”，这就意味着电话投诉比网上投诉成本更高。当然，在各地方普遍设立了行政投诉中心的情况下，由工作人员同时负责处理电话、网络等各个渠道的投诉也是可以实现的。

（3）在投诉的受理上，大部分行政投诉中心都将投诉公务员个人的案件纳入了受案范围，但又没有局限于此，而是同时受理投诉行政机关的案件。比如《吉林市行政效能投诉处理办法（试行）》第五条规定：“市行政效能投诉中心履行以下职责：（一）受理投诉人对被投诉人有关行政效能问题的投诉；（二）受理投诉人对被投诉人违反服务承诺行为的投诉；（三）调查处理被投诉人不履行或不正确履行职责的行为；……”《大连市行政投诉处理暂行办法》第五条规定：“投诉中心受理投诉的范围：（一）行政机关不履行法定职责，违反国家法律、法规、方针、政策和党委、政府决定、命令，或者盲目决策，造成重大失误的投诉。（二）行政机关不正确履行法定职责，不认真落实内部管理制度，工作职责不清，相互扯皮、推诿，办事效率低下，以及政府工作人员利用职权不作为，乱作为，给行政管理相对人造成延误或损失的投诉。”而《山东省行政投诉办法》则更加细化，其在第7至13条分别规定了行政机关及其公务员在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查和行政复议过程中的可投诉情形（共33种），遍及几乎所有的强制性行政行为类型，这是本文考察范围内列举投诉事项最为详细的规范性文件。

三、投诉公务员的程序分析：受理、办理和救济在上文对于实地投诉的考察中，我们发现，凡是设立了行政投诉中心的地区，基本都制定了相应的单行投诉规范，我们将对其中规定的投诉程序进行简要分析。表4：单行投诉规范中的投诉规定规范性文件办理方式办理时限救济途径责任追究投诉限制北京市行政投诉工作办法（试行）[2007]第十四条 （一）……对投诉件进行调查，由两人以上组成调查组。调查组应制作调查笔录，调取相关证据，形成调查报告，作出调查结论。√第十五条第十八条 ……对投诉失实的，应在一定范围内澄清事实，消除对被投诉单位（个人）造成的不良影响；……吉林市行政效能投诉处理办法（试行）[2009]√第十七条第二十条 被投诉人有本办法第七条所列行为之一的，由被投诉人员职务任免机关或纪检监察机关视情节轻重，依照有关规定进行问责或给予相应纪律处分。

第二十一条 行政效能投诉处理结果，应当作为各级机关或单位效能评估和工作人员年度考核、奖惩的重要依据。大连市行政投诉处理暂行办法[2007]√第九条第十条 投诉人对承办单位处理结果不满意的，可以向投诉中心反映。投诉中心应对反映的问题进行调查。对原投诉处理机关处理得当的，告知投诉人；对确属处理不当的，应责成原投诉处理机关重新处理或形成处理意见报市政府。第十五条 投诉人应如实反映情况，投诉内容应具体、明确，应具实名及联系方式。投诉人故意伪造证据诬陷他人造成严重后果的，投诉中心应按照有关法规移交有关执法部门进行查处。营口市行政效能投诉工作暂行办法[2004]√第七条、第十六条第二十二条 （一）受到有效投诉1次，对被投诉人作出批评教育、向投诉人赔礼道歉、书面检讨、限期整改的处理。本人本年度考核不能评为优秀。（二）受到有效投诉2次，对被投诉人作出批评教育、向投诉人赔礼道歉、书面检讨、限期整改的处理。本人本年度考核不能评为称职。（三）受到有效投诉3次，予以转岗或降职；转岗或降职后再次受到有效投诉，予以辞退。……哈尔滨市行政执法投诉办法[2003]第十六条 法制部门或者法制机构办理行政执法投诉案件时，应当责成两名以上工作人员调查取证，询问投诉人。必要时可以向有关行政执法机关调阅案卷，询问经办行政执法人员，了解案情。√第十五条第二十二条 投诉人以行政执法投诉为名，干扰或者阻挠行政执法单位依法履行公务的，由公安机关依照有关法律、法规的规定予以处罚。山东省行政投诉办法[2011]第十八条 ……调查应当由2人以上进行，并出示有效证件。……调查中应当听取被投诉人的陈述和申辩。

第十九条 行政投诉工作机构调查结束后，应当形成调查报告。经查证，事实与投诉人的投诉不相符合的，应当及时告知投诉人和被投诉人。一方或者双方有异议的，应当补充调查。

第二十条 调查报告和处理决定应当抄送被投诉人任免机关，同时将处理决定送达被投诉人，并将处理结果告知投诉人。√第十七条、第二十二条第二十六条 行政机关工作人员有本办法第七条至第十三条规定行为，经查证属实的，由负责调查的行政投诉工作机构决定或者建议其任免机关按照规定权限和程序给予批评教育、通报批评、行政告诫等处理；情节严重的，向被投诉工作人员任免机关提出离岗培训、调离岗位等处理建议；需要追究纪律责任的，向其任免机关或者监察机关提出处理建议。第二十九条 投诉人捏造事实、恶意投诉，或者干扰和影响正常工作秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法给予处罚。湖南省行政效能投诉处理办法[2011]√第十六条第二十条 ……如投诉人对处理结果不服，并有新的证据和理由的，可以自收到反馈意见之日起30日内，请求原办理机构的上一级投诉处理机构复查。收到复查请求的投诉处理机构应当自收到复查请求之日起30日内做出复查意见，并反馈投诉人。第二十一条 被投诉人有下列行为之一的，……给予直接负责的主管人员及其他直接责任人员批评教育、诫勉谈话等处理，或建议其行政主管机关给予通报批评、调整岗位等处理；构成违纪的，建议其职务任免机关或者监察机关按照干部管理权限和相关程序给予纪律处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。江西省行政投诉中心管理暂行办法[2010]第十八条 对投诉件的调查，应当由二人以上组成调查组。调查组应制作调查笔录，形成调查报告。调查结论，由行政投诉中心提出，经本级纪检监察机关或所属部门纪检监察机构批准后，按程序办理。重要投诉件的调查结论，应当报本级人民政府。√第十九条第二十二条 投诉人对行政效能投诉处理不服的，可以在收到处理结果后30日内向原投诉处理的行政投诉机构申诉，原投诉处理的行政投诉机构应当自收到申诉之日起30日内作出复查决定。对复查决定仍不满意的，可以在收到复查决定后30日内向上一级直至省人民政府行政投诉中心申请复核，收到复核申请的投诉机构应当自收到复核申请之日起60日内作出复核决定。省人民政府行政投诉中心作出的行政效能投诉处理决定，为行政效能投诉处理的最终决定。第二十条 ……被投诉人行政过错已损害投诉人合法权益的，责令被投诉人按规定予以纠正、补救。（一）投诉公务员的受理程序

通过表1和表4中的文件可以看出：由于在投诉过程中，相对人所需要完成的仅仅是将投诉意见通过其所选择的途径送交行政机关，之后就是等待答复，因此，所谓“投诉程序”一般都是在行政机关内部发生的。在处理结果得出之前，对相对人影响最直接的是表1的“投诉认定”项目，这决定了相对人的投诉是否有效并且是否能够得到受理。实际上，表1中多数文件规定的有效投诉认定条款，其作用等同于表4所列文件的“受案范围”条款，而这类条款在表4所列8个文件中均有规定，可见，在单行的投诉规范中对于相对人可以投诉哪些事项、不能投诉哪些事项一般都有着比较详细的说明。而在表1的9个文件中，共有3个没有对投诉认定作出规定，占文件总数的1/3，而且，与单行投诉规范所普遍采用的列举式不同，有些行为规范采用的是形式认定标准（如《杭州市公务员公共服务行为规范试行规定》），即需要有明确的被投诉人、投诉内容和理由等，而非投诉事项是否符合受案范围；还有些行为规范采用的是实质标准（如《南京市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范试行规定》、《黄山市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》等），即只有在调查核实后确认了被投诉人的违法不当行为时，才能认定为有效投诉。我们认为，这种实质性的认定标准可以应用在被投诉公务员的考核或追责环节中，或者应用在被投诉行政机关的效能评价环节中，但不能应用在相对人投诉的受理环节——不管经调查核实后被投诉人是否有违法不当行为，都不应影响投诉的受理（但有证据表明恶意投诉的除外），否则就会出现倒果为因的时间矛盾和逻辑矛盾。此外，我们仍然建议在行为规范中详细列举相对人可以对公务员的哪些行为进行投诉。因为，很多地方的行为规范中道德性条款较多，相对人很难对公务员没有做到“节俭朴素”、“团结群众”这样的行为进行投诉，而像《丹江口市国家机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》列举出“不按照规范的服务用语及服务礼仪接待来访群众”（第16条第2款第6项）这样的投诉事项，则能为相对人投诉提供更为明确的依据，使其投诉过程更加顺畅。

（二）投诉公务员的办理程序

在投诉案件的办理期限上，表1中有8个文件进行了规定，占文件总数的88.9%，而表4中则是全部文件都进行了规定，可见对于这一颇具程序重要性的时限问题，绝大部分地方都有着明确的规定，区别只在于详细程度不同。在上述文件中，规定最为详细的是《大连市行政投诉处理暂行办法》，其不仅规定了受理时限、办结时限和延长时限，而且对于一般问题、复杂问题和疑难问题的时限进行了区分，同时又对自办、转办、交办等的不同时限进行了单独规定。《大连市行政投诉处理暂行办法》第七条规定：“投诉中心对已受理的事项，分下列情况处理：（一）投诉中心在接到投诉人投诉后要做好登记，在2个工作日内做出是否受理的决定；对不予受理的，应当向投诉人说明理由。……（三）对需转交有关行政机关处理的投诉，投诉中心应转交有关承办单位处理。承办单位应在投诉件送达后，一般问题3个工作日、复杂问题7个工作日、疑难问题15个工作日内办结。对涉及面广、情况特别复杂的投诉，在规定时限内确实无法办结的，办结时间最长不超过60个工作日，并告知投诉人。”我们认为，为了保障相对人的投诉权，特别是为了确保其后续救济途径（如行政复议、行政诉讼等）不受延误，明确并详细地规定投诉案件的办理时限是必要的。

在投诉案件的办理步骤上，表1和表4中的几乎全部文件都对自办、转办、交办、督办等内部分工和处理方式进行了规定；在此基础上，我们认为还应增加细节方面的规定，即能够突显“程序性正当程序”的事项，比如调查组的人数、证据收集、调查笔录、调查报告、当事人陈述申辩、处理结果的送达或告知以及投诉的登记备案等，而表4中只有4个文件对该类事项进行了规定，占总数的1/2。我们认为，在投诉规范或行为规范中应当对投诉程序给予更为细致的规定，如《丹江口市国家机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》辟专章用十五个条文对投诉程序进行了规定，包括投诉主体、处理机构、调查期限、举证责任、认定条件、告知权利等一系列相关事项。因为，投诉公务员不仅是行政机关内部的评价或追责机制，同时也是相对人的重要救济平台之一，唯有保证案件办理程序的公平和公正，才能更好地化解纠纷，并使相对人权益得以伸张。

（三）投诉公务员的救济程序

投诉公务员的救济程序主要包括两方面问题：一是相对人对于投诉的处理结果不服，通过投诉系统内部或外部其他渠道进一步投诉/申诉的可能性；二是行政机关将投诉结果告知相对人的同时是否告知其他救济途径。在表4中只有3个文件规定了相关内容，占总数的37.5%。具体而言，（1）这3个文件中的投诉救济都是在原有的投诉系统内部进行的，并未涉及到其他救济渠道。（2）在投诉系统内部进行的救济，也分为正式的复查和非正式的“处理”。比如，《大连市行政投诉处理暂行办法》第十条的规定就属于非正式的处理，投诉人对处理结果不满意，可以向投诉中心“反映”，而非申诉或申请复核；尽管其规定“对确属处理不当的，应责成原投诉处理机关重新处理或形成处理意见报市政府”，但投诉人作出“反映”的时限以及后续重新处理的时限均未规定。相反，《湖南省行政效能投诉处理办法》和《江西省行政投诉中心管理暂行办法》的规定则属于正式的复查程序，如后者的第22条不仅规定了投诉人对处理结果不服时提起申诉的时限、对象，投诉处理机关作出复查决定的时限，而且规定了投诉人对复查结果不服还可以向上级机关申请复核，对于复核的时限以及做出最终复核决定的行政层级也进行了规定，形成了相对人“投诉——复查——复核”的三步救济链条，这是本文考察范围内对此规定最为详细的条文。（3）在告知投诉人救济途径，特别是投诉系统外部的其他救济途径方面，表4中没有任何文件做出规定。我们认为，如果行政机关及其公务员的行政行为侵犯了相对人的合法权益，那么投诉是相对人可供选择的救济途径之一，或者是应该首先考虑的途径，衔接在其后的还有行政复议和行政诉讼。在“投诉-复议-诉讼”的链条中，一方面，在投诉系统内部规定二次处理程序（如复查、复核等）是必要的，这有助于投诉处理机关认真审查或对待相对人的投诉，防止投诉程序流于形式，从而将纠纷解决于成本较低、耗时较少的投诉系统内部——与行政复议的“上级做主”、行政诉讼的“对簿公堂”相比，把纠纷化解于本级机关内部是最能降低或消弭官民矛盾的方式；另一方面，在行政系统内部无法解决纠纷的情况下，投诉的二次处理还要考虑与行政复议和行政诉讼的衔接问题，也就是说，投诉的申请、受理和办理时间应该尽量缩短，至少不应等于或超过行政复议和行政诉讼的提起时限，否则，一旦投诉的处理结果不能解决纠纷，相对人也就同时失去了提起行政复议和诉讼的机会，失去了通过其他途径提起救济的可能性。因此我们认为，将投诉系统限定为二次处理（类似于两审终审）为宜，而总时间应以不超过60天（行政复议申请期限）为宜。

四、投诉公务员的实效分析：责任设置与处理结果投诉公务员的实效问题指的是，当公务员实施违法或不当行为后，相对人投诉是否会为其带来不利影响——投诉系统设置得再完善、程序再详细，如果公务员不会因相对人的投诉而使自身利益受损，那么投诉系统也会沦为没有实质意义的形象工程。因此，是否具有实效是评价投诉系统优良与否的最为重要的标准之一。

（一）被投诉公务员的责任设置

表1和表4中均有对于被投诉公务员责任承担方式的规定：表1中全部文件都有此类条款，表4中则有62.5%的文件进行了规定。我们认为，对于被投诉公务员的法律责任，应当在行为规范或投诉规范中予以详细规定，即便是援用其他文件，也应当以条文的形式加以明确，否则，如果被投诉公务员的责任处于不详或模糊状态，责任追究就难以落到实处。具体而言：（1）在上述文件中，除了涉嫌犯罪的应当移交司法机关处理之外，其余的责任承担方式——不管是行政处分、纪律处分、考核、奖惩、转岗、降职、辞退等，都属于内部责任类型。我们认为，投诉公务员本身就是行政机关的内部程序，因此通过内部责任进行追究是较为合理的。（2）上述文件中的几乎所有相关条文都将有效投诉与公务员的考核等次进行了关联，其中大部分文件都比较注重有效投诉的次数，比如营口市、丹江口市、南京市、广州市等都设置了类似的对应关系：

投诉次数考核等次1次称职、基本称职、不称职2次基本称职、不称职3次不称职（转岗或降职）4次辞退我们认为，公务员被有效投诉的次数固然能够反映出其执法的具体表现，但还应加入对案件轻重程度（或者说违法或不当行为以及侵权的程度）的考虑——如果某公务员在同一时间被数次投诉同一轻微违法事件，之后即遭受降职或辞退的后果，或许会显得过于严厉。当然，投诉案件的轻重程度是难以量化和主观判断的事项，需要主管部门进行裁量或细化规则。比如，表1中《杭州市公务员公共服务行为规范试行规定》所列举的“在公共服务中吃、拿、卡、要，态度恶劣，作风蛮横，在群众中造成不良影响的”就属于投诉案件轻重程度的判定；而《黄山市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》则在第6条更为详细地将投诉案件的轻重程度与投诉次数分别进行了对应，尽管该条在程度判定上还较为笼统，但至少对投诉的数量和质量进行了全面考虑，更有助于被投诉公务员的公平处理。

（二）投诉案件的处理结果

通过上文的考察，我们发现，若要让违法不当的公务员承担责任，相对人的投诉必须是“有效”投诉，也就是说，投诉必须经投诉处理机关调查、核实后，确认公务员实施了违法或不当行为，这一投诉才有效，才能据此对公务员追究责任；换句话说，相对人的投诉是否有效，取决于投诉处理机关的调查核实结果。由此引发的问题在于，投诉处理机关是否能够公平公正地处理相对人投诉。鉴于各地方较为普遍的30天办理期限，我们对部分城市2012年8月13-17日网上受理且已回复或办结的投诉案件进行了考察（考察日期为2012-09-22）。

上表对于投诉行政机关或公务员案件的处理结果进行了考察，并做出了“有利”、“不利”和“居中”的区分。其中“有利”接近于相对人“胜诉”，其诉求被肯定，公务员的违法或不当行为被追究；“不利”则是相反的情形；而“居中”指的是，当相对人投诉行政机关及其公务员不作为、反映执法过程中的某些不足或漏洞时，处理结果是承诺进行改进；或是相对人在不清楚具体法律规范的情况下认为行政机关及其公务员的行为违法，处理结果是对该行为进行了详细的法律解释。如在表6乌鲁木齐市“新民路街道红山路社区维稳工作漏洞，亟待改善”的投诉中，水磨沟区政府作出了如下答复：“针对您反映的新民路街道红山路社区维稳工作漏洞、亟待改善的问题，我区领导高度重视，立即安排工作人员处理此问题：（一）新民路街道组织各社区负责人召开维稳工作专项会议，要求夜间巡逻队加大辖区重点区域巡查力度以及加强整个辖区的巡查速度、密度，严格按照接警后2分钟到达事故地点的要求，不断加大辖区沿街路面巡逻防控力度和巡逻队员的警惕性。同时要求各小区门卫加强保安管理，加大值班力度，发现异常情况及时上报。（二）要求区委政法委、区公安分局等部门加大对社区巡控的督促检查力度。确保辖区安全稳定，最大限度的保护辖区居民的人身和财产安全。”http：//wz.hongshannet.cn/IPViewer.aspx？IPID=b9929970-7016-4417-8e14-1cbc7aeebf30.我们将这一案件的处理结果归入“居中”类别。此处较为有趣的是，部分“居中”的案件是投诉处理机关在不作处理的同时告知投诉人提起行政复议，而且这种情形在投诉交警时比较常见——在表6仅有的6起投诉交警的案件中，有3起是直接告知申请行政复议http：//hudong.xa.gov.cn/Usl/Interact/Wqst1/Wqst1View.aspx？id=95685.，有1起是在认定被投诉交警行为合法之后告知申请行政复议。同时，根据笔者的调研数据，JC市2012年第2季度所收到的455起行政复议案件中，被申请人为交警支队的有412起，占总数的90.5%，俨然成了行政复议的“垄断部门”。尽管我们不能确定投诉处理机关进行如此处理是否存在着内部的文件依据，但从相对人的角度说，投诉公务员和行政复议是两种相互独立的救济途径，而且投诉的时间一般是在行政复议之前；在侵权行为发生后，相对人既可以选择投诉，也可以选择行政复议，如果对于投诉的处理结果不服，在没有超过复议期限的情况下可以继续提起行政复议。而交警方面拒绝处理投诉、直接告知行政复议的做法，实际上是剥夺了相对人的投诉权，堵塞了一条可供选择的救济途径，使得相对人通过投诉平台对于交警的投诉不再具有实质意义。况且，我们在各地方投诉平台的说明中，以及各地方制定的行为规范和投诉规范中，均未见到将“投诉交警”排除出受案范围的规定，而相对人在不知情的情况下投诉交警无疑是在浪费救济成本。我们认为，投诉公务员和行政复议有着各自的特点，将其合二为一的做法是不恰当的；而且即便进行了合并处理，也应当在投诉系统和法律规范中明示，以免相对人去做“无用功”。

在投诉处理结果是否有利于相对人方面，各地方的情况也存在差别。在表5所列举的城市中，有半数以上（武汉、西安、乌鲁木齐）没有做出过对相对人有利的处理结果，而有些城市（如福州）相对人“胜诉”的情况则比较多见。我们选取了表6中几个比较典型的案件进行分析：

投诉1 滨湖派出所干警多次殴打消费投资项目投资客

信件内容：尊敬的张市长：你好！我是一名在滨湖新区的消费投资项目的投资客。近来，由于一些消费投资行业的从业者不自律，政府对行业进行整顿、调控，目的也是使这个行业健康有序发展，更好更快的建设滨湖新区，但是在公安整顿消费投资行业的同时却出现了一些不和谐的声音，滨湖派出所在执法过程中暴力殴打从业者，在对消费投资项目从业者查身份证时进行殴打、有被带到派出所内进行围殴，8月6号上午11点多在清华园内用警棍对6名群众实施爆打，被打者呼叫救命，我们这些消费投资项目从业者期盼青天张市长能管一管，对执法者违纪的人处理，纯洁执法队伍，提高执法者素质和执法水平！还滨湖新区一个和谐的投资环境，衷心感谢！

回复内容：您好！经查是工商、公安等多个单位联合执法，打击传销专项活动，涉嫌人员应给予配合。http：//220.178.124.68：8080/web/LetterView/2012080801181.

在该案中，投诉的内容是派出所在执法过程中的打人行为，而答复的内容却是对“消费投资项目”进行定性，即违法传销，而并未针对打人事件作出直接答复，或者说，投诉人认为派出所执法违法的同时，处理机关（公安局）却在反向认定投诉人违法——这种情况与行政诉讼中一度较为常见的“法官和被告一起审原告”的现象有些相似。我们认为，一方面，投诉处理机关应当针对投诉事项（执法违法）进行调查处理，而非对投诉人是否违法（传销）进行调查处理；另一方面，即便相对人确实“涉嫌违法”，也不应该被殴打，更不能证明暴力执法的正当性——“涉嫌人员应予配合”就是配合“被殴打”并不存在学理和法律上的支持。况且，在本案的答复中，既然没有对暴力执法的情况进行解释说明，那就无异于承认了打人现象的存在，从而是对传销人员应该被殴打的变相肯定。可见，这一投诉的处理结果其实是表明了“投诉人违法在先，打了白打”的立场，投诉人的权利显然无法因此而获得救济。

投诉2 接警不出警，出警不出力！

投诉内容：2012年8月11号上午9：27分，在前进四路楚风电影院门口，有辆蓝黑色马自达3的私家车在人行道上停靠，这个地方多次向交管部门反映，一直不出警。不过我还是报了122，近25个小时过去啦，没有任何交警出现处罚该车，该车也一直没上牌照，也一直停在人行道上，也没接到任何辖区交管部门的电话。2012年8月12号上午10：14我再次致电122，10点33分，交警才到现场，远远超过交管部门给市政府和老百姓的承诺白天10分钟的出警时间！江汉区交管局指挥室85394260回复如下，此车因为天气下雨，无法对该车进行处罚。但事实是该车前后都没有任何车辆遮挡，可以派拖车直接拖走，而且显然交管部门又在照顾关系户，通知车主上了牌照后，不做任何处罚，任由该车继续霸占人行道！交管局的治庸效果看看此事就知道效果如何啦。

回复内容：您的投诉（咨询或建议）我单位已受理，并按照网上办理回复时限要求对您的投诉（咨询、建议）进行回复。现将办理情况回复如下：1、8月11日，我队摄像民警王运红于9时50分左右接大队通知到达前进四路楚风电影院门口，但未发现无牌车辆，我队民警依法对楚风电影院门口的违停车辆进行了处罚。2、8月12日早上我市下大雨，我队民警潘峻10时17分接大队通知出警，于10时33分到达现场。民警到达现场了解到现场有无牌车违停，便通知牵引车来现场拖车，在等待过程中，车主出现，我队民警潘峻依法对车主处以200元罚款扣6分的处罚，并无出警不出力的情况发生。http：//hflx.whjjjc.org.cn/application/gzhd/tsdj/queryBytype.jsp？selectpageno=13&type=1&tsname=%CD%B6%CB%DF.

该案的特殊之处在于，投诉人与被投诉人对于事实的陈述不一致：对于8月11日的陈述，投诉人认为没有交警出警，被投诉人认为交警已出警但未发现违规车辆；对于8月12日的陈述，投诉人认为交警因“照顾关系户”而没有拖车和处罚，被投诉人则认为拖车之前车主出现并对其进行了处罚。我们认为，在双方对于案件事实认定有别的情况下，并不能简单地根据主观好恶去判定真实情况，特别是在被投诉人与投诉处理机关存在隶属关系的情况下，很难通过投诉程序去重新认定事实。在网上投诉的情况下，一方面投诉人难以出示实物证据，另一方面在上述案件中投诉人也难以举证交警不作为；而此时交警部门对于案件事实的调查几乎成了唯一的事实认定标准。尽管如此，我们仍然认为，在双方对于案件事实存在明显分歧或较大冲突的情况下，如果投诉人具有进一步举证的能力，或者按照行政案件举证责任倒置的原则，需要对行政机关证据进行质证的，应当通过后续的投诉复查、行政复议或行政诉讼中的举证过程去厘清争议。

投诉3 滥用职权

诉求内容：本人家住北江滨碧水芳洲附近，在近2012年以来每周时常在上班或者休息时间都会多次看到，一辆车牌为闽AA213警的法院的大型囚车。停在碧水芳洲附近某小区门口，驾驶员就是该小区业主。在公车私用期间，一路狂拉警报，影响十分恶劣。做为法院警用车辆应严格管理。为何可以公车私用。希望法院系统领导可以严格管理车辆，维护好法院形象，杜绝公车私用。

回复意见：首先十分感谢阳光同志对我院警车使用的监督，收到投诉件后，我院领到高度重视，现将投诉件所反映的情况做如下反馈：经查闽AA213警车确为我院司法警察大队在用囚车。投诉件称“在近2012年以来每周时常在上班或者休息时间都会多次看到，一辆车牌为闽AA213警的法院的大型囚车。停在碧水芳洲附近某小区门口，驾驶员就是该小区业主”，这是因为我院地址距市区较远，有一段时间我院专用干警上下班接送车需要修理，该车一度被当做接送车使用，为接送干警经院领导同意由驾驶员把车开回家，而并非“公车私用”。投诉件称“一路狂拉警报”，经了解该驾驶员确有存在这种违规行为，我大队对其进行了严肃批评，并责令其作了深刻的检讨，扣发半年责任奖。今后我队将严格警用车辆的管理，举一反三，加强对问题的整改，自觉树立法院的新形象http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500728.。

投诉4 自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费

诉求内容：今天我们在五一广场东面人行道自行车、电动车代管点寄存车子，代管员要求我们按照电动车每辆次1元、自行车0.5元交费，我们提出质疑，但是竖在一侧栏杆上的停车收费标准（估计是五一广场管理处竖的）全部被涂抹无法看出价目，我们只能妥协。经查询，我们知道标准规定，电动车收费是0.3元，自行车0.2元。请问：一、五一广场管理处监督职能在哪里？二、收费随意按照2至3倍收实在是暴利，如果允许如此收费，为什么不敢公示？为什么将价目表涂抹欺骗市民？三、希望能够看到整改的结果，希望明码实价。

回复意见：反映市五一广场自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费的诉求。市五一广场管理处对此事进行了研究并决定辞退该代管员，并从8月23日开始取消收费代管点。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述两个案例的处理结果都可以归入对相对人有利的范畴。在投诉3中，所投诉的内容是“公车私用”和“狂拉警报”，而投诉处理机关进行了较为详细的答复——尽管“公车私用”的投诉被否定，即该囚车系送修通勤车的临时替代且已经领导批准，但“狂拉警报”的投诉得到了肯定，并追究了有关人员的责任。在投诉4中，所投诉的内容是代管员违反规定超额收费，而投诉处理机关的答复很简洁：肯定投诉内容并处罚了代管员。我们认为，判断投诉公务员实效性的标准，不仅是当公务员实施了违法或不当行为后，投诉处理机关能够进行准确的事实认定，更重要的是，被投诉公务员能够切实承担责任，其自身利益确实会遭受损失。在投诉3中，违规公务员受到了“严肃批评，并责令其作了深刻的检讨，扣发半年责任奖”；而在投诉4中，代管员被辞退，代管点也被取消——责任追究的结果确实是让违规者遭受了不利，使得投诉过程具备了实际效力。总之，尽管根据表5和表6的考察，相对人在投诉中获得“胜诉”的情况并不是普遍现象，但一方面多数投诉处理机关都能对投诉案件进行较为系统的调查，另一方面部分投诉案件的处理结果也确实能使违规公务员遭受不利，因此整体来说，目前多数地区的投诉系统都能在约束公务员行为方面发挥一定的作用。

最后，尽管目前尚不存在已知的案例，但为了投诉系统的健康运行，仍然要防止以下危险发生：（1）投诉处理机关为提高公众满意度而伪造一些“非常满意”的相对人评价；（2）故意指使相对人去大量投诉一些与自己有利益之争的部门；（3）借助相对人投诉而恶意评价或处分所属公务员；（4）在答复投诉人时声称对被投诉人施加了惩罚，但事实上并未真正实施；（5）故意销毁投诉材料，或对相对人的投诉视而不见，等等。JS

参考文献：

[1]约翰·克莱顿·托马斯公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略[M]孙柏瑛，等，译北京：中国人民大学出版社，2005：131

[2]张欢，高明“有人听、有人管、有人办”是这样做到的——北京市行政投诉中心充分发挥职能作用纪实[N]中国纪检监察报，2010-07-30（01）

[3]佛纪宣让行政投诉不再被“踢皮球”[N]中国纪检监察报，2010-12-16（01）.

投诉4 自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费

诉求内容：今天我们在五一广场东面人行道自行车、电动车代管点寄存车子，代管员要求我们按照电动车每辆次1元、自行车0.5元交费，我们提出质疑，但是竖在一侧栏杆上的停车收费标准（估计是五一广场管理处竖的）全部被涂抹无法看出价目，我们只能妥协。经查询，我们知道标准规定，电动车收费是0.3元，自行车0.2元。请问：一、五一广场管理处监督职能在哪里？二、收费随意按照2至3倍收实在是暴利，如果允许如此收费，为什么不敢公示？为什么将价目表涂抹欺骗市民？三、希望能够看到整改的结果，希望明码实价。

回复意见：反映市五一广场自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费的诉求。市五一广场管理处对此事进行了研究并决定辞退该代管员，并从8月23日开始取消收费代管点。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述两个案例的处理结果都可以归入对相对人有利的范畴。在投诉3中，所投诉的内容是“公车私用”和“狂拉警报”，而投诉处理机关进行了较为详细的答复——尽管“公车私用”的投诉被否定，即该囚车系送修通勤车的临时替代且已经领导批准，但“狂拉警报”的投诉得到了肯定，并追究了有关人员的责任。在投诉4中，所投诉的内容是代管员违反规定超额收费，而投诉处理机关的答复很简洁：肯定投诉内容并处罚了代管员。我们认为，判断投诉公务员实效性的标准，不仅是当公务员实施了违法或不当行为后，投诉处理机关能够进行准确的事实认定，更重要的是，被投诉公务员能够切实承担责任，其自身利益确实会遭受损失。在投诉3中，违规公务员受到了“严肃批评，并责令其作了深刻的检讨，扣发半年责任奖”；而在投诉4中，代管员被辞退，代管点也被取消——责任追究的结果确实是让违规者遭受了不利，使得投诉过程具备了实际效力。总之，尽管根据表5和表6的考察，相对人在投诉中获得“胜诉”的情况并不是普遍现象，但一方面多数投诉处理机关都能对投诉案件进行较为系统的调查，另一方面部分投诉案件的处理结果也确实能使违规公务员遭受不利，因此整体来说，目前多数地区的投诉系统都能在约束公务员行为方面发挥一定的作用。

最后，尽管目前尚不存在已知的案例，但为了投诉系统的健康运行，仍然要防止以下危险发生：（1）投诉处理机关为提高公众满意度而伪造一些“非常满意”的相对人评价；（2）故意指使相对人去大量投诉一些与自己有利益之争的部门；（3）借助相对人投诉而恶意评价或处分所属公务员；（4）在答复投诉人时声称对被投诉人施加了惩罚，但事实上并未真正实施；（5）故意销毁投诉材料，或对相对人的投诉视而不见，等等。JS

参考文献：

[1]约翰·克莱顿·托马斯公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略[M]孙柏瑛，等，译北京：中国人民大学出版社，2005：131

[2]张欢，高明“有人听、有人管、有人办”是这样做到的——北京市行政投诉中心充分发挥职能作用纪实[N]中国纪检监察报，2010-07-30（01）

[3]佛纪宣让行政投诉不再被“踢皮球”[N]中国纪检监察报，2010-12-16（01）.

投诉4 自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费

诉求内容：今天我们在五一广场东面人行道自行车、电动车代管点寄存车子，代管员要求我们按照电动车每辆次1元、自行车0.5元交费，我们提出质疑，但是竖在一侧栏杆上的停车收费标准（估计是五一广场管理处竖的）全部被涂抹无法看出价目，我们只能妥协。经查询，我们知道标准规定，电动车收费是0.3元，自行车0.2元。请问：一、五一广场管理处监督职能在哪里？二、收费随意按照2至3倍收实在是暴利，如果允许如此收费，为什么不敢公示？为什么将价目表涂抹欺骗市民？三、希望能够看到整改的结果，希望明码实价。

回复意见：反映市五一广场自行车代管点涂抹收费标准超标准随意收费的诉求。市五一广场管理处对此事进行了研究并决定辞退该代管员，并从8月23日开始取消收费代管点。http：//12345.fuzhou.gov.cn/detail.jsp？callId=FZ12081500704.

上述两个案例的处理结果都可以归入对相对人有利的范畴。在投诉3中，所投诉的内容是“公车私用”和“狂拉警报”，而投诉处理机关进行了较为详细的答复——尽管“公车私用”的投诉被否定，即该囚车系送修通勤车的临时替代且已经领导批准，但“狂拉警报”的投诉得到了肯定，并追究了有关人员的责任。在投诉4中，所投诉的内容是代管员违反规定超额收费，而投诉处理机关的答复很简洁：肯定投诉内容并处罚了代管员。我们认为，判断投诉公务员实效性的标准，不仅是当公务员实施了违法或不当行为后，投诉处理机关能够进行准确的事实认定，更重要的是，被投诉公务员能够切实承担责任，其自身利益确实会遭受损失。在投诉3中，违规公务员受到了“严肃批评，并责令其作了深刻的检讨，扣发半年责任奖”；而在投诉4中，代管员被辞退，代管点也被取消——责任追究的结果确实是让违规者遭受了不利，使得投诉过程具备了实际效力。总之，尽管根据表5和表6的考察，相对人在投诉中获得“胜诉”的情况并不是普遍现象，但一方面多数投诉处理机关都能对投诉案件进行较为系统的调查，另一方面部分投诉案件的处理结果也确实能使违规公务员遭受不利，因此整体来说，目前多数地区的投诉系统都能在约束公务员行为方面发挥一定的作用。

最后，尽管目前尚不存在已知的案例，但为了投诉系统的健康运行，仍然要防止以下危险发生：（1）投诉处理机关为提高公众满意度而伪造一些“非常满意”的相对人评价；（2）故意指使相对人去大量投诉一些与自己有利益之争的部门；（3）借助相对人投诉而恶意评价或处分所属公务员；（4）在答复投诉人时声称对被投诉人施加了惩罚，但事实上并未真正实施；（5）故意销毁投诉材料，或对相对人的投诉视而不见，等等。JS

参考文献：

[1]约翰·克莱顿·托马斯公共决策中的公民参与——公共管理者的新技能与新策略[M]孙柏瑛，等，译北京：中国人民大学出版社，2005：131

[2]张欢，高明“有人听、有人管、有人办”是这样做到的——北京市行政投诉中心充分发挥职能作用纪实[N]中国纪检监察报，2010-07-30（01）

[3]佛纪宣让行政投诉不再被“踢皮球”[N]中国纪检监察报，2010-12-16（01）.