富人治村的兴起及其政治社会负效应

魏小换+吴长春

作者简介：魏小换（1981－），女，河南郑州人，大连海事大学马克思主义学院博士生，辽宁大连116026；吴长春（1954－），男，吉林白城人，大连海事大学马克思主义学院教授，博士生导师，辽宁大连116026

［摘要］税改以来，“富人治村”成为乡村治理一种新现象，它的兴起是农村阶层分化、国家宏观政策调整和乡镇治权弱化共同型塑的结果。富人村干部通过“以私济公”来建构权威，以“利益联盟”进行权力运作，以追求经济效益为主要目标，这给乡村政治社会带来一些不良后果，一方面造成了国家权力在基层退缩，另一方面使得村庄治理向“封建化”方向发展。在富人治村已经成为普遍趋势的情况下，健全民主管理、民主监督制度，加强村干部培养，使富人村干部在基层民主发展中成为积极且富有建设性的力量，同时，也使普通村民参与村庄政治生活，成为基层治理的主体，以实现基层治理的制度化和民主化。

［关键词］富人治村；村干部；负效应；村民自治

中图分类号：D4226文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）03006405

一、前言

税改以来，富人治村成了乡村治理一种新现象。据浙江省民政厅2003年统计，浙江省13.32万名村委会成员中，“富人群体”约占30%，其中在义乌市2726名村委会成员中，“先富群体”当选比例高达60%，而在421名村委会主任中，比例更高达65%[1]。最新的调查数据则是，浙江2/3的村是“富人治村”[2]。这表明，富人治村模式已经成为非常普遍的现象。

富人治村又称“能人治村”，近几年引起学界的广泛关注，综合已有的研究成界来看，主要从三个方面展开。一是功能主义视角，从基层农民分化角度考察富人治村的政治社会影响。与之相关有两种观点：第一种认为农村经济精英的社会责任意识和民主参与动力较一般农民强，因此，富人治村有助于推动基层民主建设[3]；第二种从国家政权建设角度上理解富人治村，认为“双强”、“双带”话语会造成政治分层与政治排斥，不利于大众民主和基层治理[4]。二是在研究富人治村的社会基础上，以村庄社区为主位，运用内部视角，研究富人治村与农村社会分化的关系。富人阶层运用各种手段将经济优势转化为政治优势，将社会资本转化为政治资本，形成一种政治排斥结构，造成基层民主萎缩[5]。三是通过乡村关系的视角，认为通过资源互补，乡镇政权和富人阶层之间形成了互惠同盟的关系，这种双赢关系使富人治村现象呈现出明显发展态势，并由此引发一系列问题[6]。以上研究为我们理解富人治村提供了有益的视角，但只是展示了富人治村的某些面向，并未揭示出富人治村的内在机制。而对富人治村机制的分析，则有助于对“富人治村”现象有一个清晰的把握。

2009年10月，我们在浙江省Y市进行了为期近一个月的驻村考察，重点研究富人治村现象。2013年7月，笔者又在浙江省F市进行了为期一个月的驻村调查，再次关注富人治村的话题。本研究的基本观点和材料主要得益于这两次的集体调查。在此基础上，探讨富人治村现象兴起的社会基础，讨论富人治村的运作逻辑，以及对富人治村引起的政治社会后果做进一步的分析与反思。

二、富人治村兴起的基础

任何一种政治社会现象的兴起，其背后必然是多种因素共同型塑的结果。富人治村也不例外，它的兴起不仅是乡村经济社会分化的客观表现，而且是国家宏观政策调整和乡镇治权弱化的结果。

首先，农村经济分层的出现。改革开放以来，随着市场化的推进，农民因为职业和机遇的不同，在家庭收入上呈现出较大差异。尤其在东部沿海发达地区，由于第二、第三产业较为发达，个体、私营经济发展较早，一些农户通过做生意、开厂等方式脱离农业，变成了商人与企业主，率先成为村庄富人。而农村中能够抓住市场机遇的毕竟是少数，多数农民还是依靠务农和务工维持家庭收入，如此，村庄内部就产生了明显的经济社会分层现象。以浙江宁波某村为例，村庄内部大约10%的家庭通过租地种植花木、办厂、开公司，年收入一般在20万元以上，其中少数几户在100万元以上，而90%的普通农户通过务农务工年收入在几万元左右。其中，村书记属于村中最富裕的人，年收入在500万元以上。农民的经济分化和先富精英的出现是“富人治村”现象兴起的经济基础。

其次，国家宏观政策的调整。税改之前，乡村治理的主要任务是收取税费和计划生育，俗称“收粮派款，刮宫引产”，这两项任务都与老百姓密切相关。为了完成这两项任务，村干部必须经常与千家万户的农民打交道，这不仅耗费大量的时间和精力，而且每一项工作可能会得罪老百姓，造成干群之间的对立，这对于身为商人或企业家的富人群体来说，很难吸引他们担任村干部。随着税费的取消以及计划生育工作向服务型转变，村干部的工作不仅不会直接造成干群之间的对立，而且在时间上也不影响自己的致富主业，这就为富人兼职村干部提供了可能。同时，税改之后，国家实现了从农村汲取资源到向农村输入资源的战略转变。基层运行资金来源模式的改变，致使村干部一职成为了“香饽饽”，国家投入资金越多，对村干部的吸引力就越大。同时，“双强”、“双带”党建指导思想也为富人参政提供了政策支持，这一切都为富人治村奠定了政策基础。

最后，乡镇治权的弱化。乡镇作为国家在农村的基层政权，承担着自上而下的大量事务，但同时，缺少行政所需要的治权，即财权和事权。众所周知，在农村税费改革前后，乡镇财政资源紧张是制约基层治理的瓶颈。周飞舟考察乡镇财政状况后指出，“税改后乡镇财政困难的格局不但没有改观，反而更加严重了”，他将税费改革之后乡镇财政状况形容为“空壳化”[7]。乡镇财政资源匮乏弱化了乡镇政策执行能力和社会公共服务能力，从而造成了乡镇“基础性权力弱小”的治理后果，即所谓的事权弱化。在财权和事权双重弱化的背景下，乡镇为了提高治理能力以及争取更多的财政资源转移，形成了一种更加依赖上级政府的结构，成为“政权依附者”[8]。依附上级政府组织是应对财权事权弱化的方式之一，但不是必然选择。另外一种应对方式是引入富人治村，因此，具有丰富经济资源与社会资本的富人成为乡镇的依赖对象。富人村干部具有丰富的经济社会资源，比一般群众具有更强的资源动员能力和政策执行力，能够解决乡镇政府财权事权弱化的尴尬困境，因而，富人阶层成为理想的干部候选人。乡镇治权的弱化是富人治村兴起的政治基础。

三、富人治村的内在机制

（一）以私济公：富人权威的建构

富人村干部实现了由经济精英向政治精英的身份转变，但这并不意味着富人当选村干部后就能获得群众的认可。因此，如何维持和巩固其执政地位，建构自己的权威，是富人当政后考虑的首要问题。为了成为农民信服的乡村权威，建构起自身在村庄的社会地位，富人村干部采取的策略和手段往往就是通过“以私济公”进行亏欠式治理。

一是个人出资为村庄提供公共品和福利。对此，媒体也有过很多报告，比如，河北王文忠回村当支书时，垫资(实际上捐资)60万元修路和打井[9]；甘肃“李志森任村支书后，首先采取带头捐资的方式筹资维修两所村小学”，“多次自费前往西安动员投资”[10]；吉林一位个体私营企业老板参加村委会主任竞选，当选后，“先后无偿拿出100多万元帮扶特困村民，为村里修路、改变村容村貌”[11]，等等。浙江也存在同样的情况，比如在F市调查，一个村文艺协会因缺少服装和器材，富人村书记就自己“掏腰包”，花了3万多元把问题解决了。在Y市调查，一个富人村书记，每年至少倒贴20多万元给村里，主要是用于跑项目请客吃饭的花费，而且从来不向村里报销。每到逢年过节，他还将工资全部拿出来，再补贴一些，用于慰问村里老年人和贫困户，仅此一项也有2万多元。这种不要工资，“无私为村里奉献”的村干部在当地具有一定的普遍性。

二是利用个人的社会关系和经济实力向上级争取国家项目。在当前惠农项目越来越多的背景下，能够争取到项目，就可以迅速地改善当地村庄的公共基础设施，在短时间内取得较好治理效果，给村民带来好处。但是惠农项目并不具有普惠性，需要争取，富人村干部可以运用自身的社会关系与社会影响力来争取项目，这是其他普通干部所不具备的优势。一方面，富人村干部可以用私人的钱去请客送礼，与上级政府搞好关系，甚至项目的前期投入，也可以先拿自己的钱垫付；另一方面，富人村干部在落实项目过程中，具有较强的化解矛盾能力，可以提高项目实施效率，上级政府有动力将项目投向此类村庄。这样，相对于一般村干部，富人村干部就更容易争取到各种涉农项目，而这也向普通村民传达了一种信息，即只有富人村干部才可以为村庄争取到好处。

三是用私人资源进行村庄治理。富人村干部经济条件好，能力比较强，社会关系网络广，由此产生出的个人威信，可转换为村庄治理中的政策执行力。F市的一个富人村书记说出当书记的两条原则，“要当好书记，一是讲得过他，一是打得过他”。“讲得过他”是指在道理上要说得通，并在道理上能说服他，但“打得过他”则更为关键。“打得过他”主要是指用自己强大的经济实力和社会关系压制住他，对之进行“警戒”。当前治理农村最普遍的困难是在进行公共事业建设时必然会遭遇到“钉子户”，因此，治理“钉子户”就成为治村的关键。富人干部主导公益事业建设时，不仅可以个人垫资来解决问题，摆平矛盾，而且可以动用社会关系来解决“钉子户”问题，从而抑制少数可能的反对派与钉子户的漫天要价或搭便车行为。此外，在处理村庄纠纷时，富人村干部也往往会个人出钱，息事宁人。在F市，一位治保主任每年因为调解纠纷贴钱大概有几千元，由于他自己开工厂，家庭条件很好，这些钱对于他来说也不是什么大事，所以只要能用钱把事情摆平就行了。

富人村干部利用私人资源为村庄提供公共品、争取项目和进行村庄治理，一方面向村民展示出他们强大的经济实力和社会实力；另一方面，富人村干部为了治理村庄，将个人的私人时间、金钱和精力投入其中，展示出极高的道德责任感，从而获得更多的群众基础。通过这类“无私的奉献”行为，富人干部建立了道德优越感与道德地位，进而转化为他的政治权威。

（二）利益联盟：富人的权力运作

富人村干部相对于传统政治精英，最大的优势是具有雄厚的经济资本，以及在此基础上建立的人际关系。因此，在治村过程中，富人村干部往往会利用自己的优势，以利益联盟的方式，进行权力的运作。

近几年，随着村民自治的推进，民主选举为富人参政提供了有效途径。在竞选激烈的情况下，如何战胜竞争对手，获取大多数村民的选票，成为富人参政的首要问题。通过调查可知，富人采取的策略往往是在选举期间，依托自己的亲戚、朋友、同学等关系，动员村庄中的大部分村民。动员的方式可以是请客、送礼、送券，甚至是直接给钱。比如在F市某乡镇，由于该地区土地升值带来资源的高度密集，在该地区参与选举，至少要花出“一辆宝马车的钱”来“买票”，甚至几百万元也是正常。但是光有经济实力还不够，还需要一个庞大的关系网络，拉动别人为你投票。这个时候，家族、朋友，包括生意上的伙伴，同学等都成了可以借用的关系。他们组成一个竞选团队，进行严密的策划，分析究竟谁会选他以及需要动员哪些人。而选举过后，当选的富人村干部自然会在村庄利益分配中回馈他们曾经的鼎力相助。

此外，富人村干部在进行村集体决策时，为确保决策通过，他们采用的手段往往也是利益收买。由于涉及村民利益的重大事项，必须经过民主评议和决策，在富人治村的背景下，村民代表大会、党员大会并不是连结国家与农民关系的一种制度安排，而成为富人村干部得以通过村庄决议、获得合法性的手段。比如在F市调查的一个乡镇，由于在征地过程中需要超过三分之二的村民代表签字，各村都出现了为了收买村民代表，给钱买签字的事情。富人村干部能够找到三分之二的村民代表签字，最终通过征地合法的程序。这样，富人村干部通过一定的利益收买，获得大部分村民代表和党员的支持，而这些代表和党员也成为依附于富人的工具，与富人村干部被动地结成了利益联盟。

（三）效益至上：富人治村的主要目标

与传统政治精英不同，身为老板的富人村干部往往用经营企业的理念来经营村庄，效益至上成了富人村干部追求的目标。然而，与企业经营不同，村庄治理的风险不可能让决策者一人承担，其后果是富人治村决策带来的风险转嫁到全体村民身上，损害村庄共同利益。

比如，我们在Y市调查的三个村庄，村支书和村主任资产都是上千万，而且都有着对村庄的规划，可以说，村庄成了他们“理想燃烧的地方”。其中一个村的富人书记，在2001年就已经有了对村庄未来发展的初步规划，他想留下100多亩建设用地的指标用于村庄住房的集体改造，修建“小康住宅”，然后以成本价出售给本村村民，使长期分散的各自然村村民在一个小区内集中居住。在实现了整体搬迁后，原来村民的宅基地再统一回收、平整、退还成耕地，而通过集中居住节约出来的37亩土地将出租给私人企业建造厂房，为村集体带来长期的租金收入。但是，这个方案提出后引来了村民们的争议，对于三分之一相对富裕的家庭来说，在这样的地理位置以成本价购买一套别墅当然是非常划算的。然而，对于村里超过半数的家庭来说，这样的排屋或别墅只有借钱才可以享受。一村民说：“26万元的双层别墅谁都知道划算，到城里买，200万元都不止，但是我们不需要啊。26万元还没算装修，500多平米的别墅买来之后稍微装修一下又是20万元，村里像我这样的人占多数，买来之后也只能住在空荡荡的砖瓦房里。”

村干部们在请人做规划时考虑到村民的收入差距比较大，于是在小康住宅区内留出一块地来建造小户型的安置房。这种在全体村民集中居住的小区内划分出“富人区”与“穷人区”的方案并不是无人反对，但强有力的领导班子还是通过了这一决议[12]。在村庄中建设小产权房，可能带来效益，但其本身的不合法性，一旦被国家查处，投资资金将全部冻结，村庄的正常运转就将陷入困境。但身为老板的富人村干部往往更多从村庄的经济效益出发，认为以高价征用农民的土地，农民从中获得了好处，但在“穷人”的思维里，他们在考虑这一次性收益的同时，还必须从长远方面考虑他们的生计如何维持的问题。一次买卖土地获得的钱总是会用完的，由于他们缺少特殊的技艺，自家的一亩三分地就是温饱生活的基本保障。相对于富人村干部的这种发展逻辑，村民更多地关心道义生存、公平、公正和平等的逻辑，但富人村干部往往忽视这些，从而严重影响了村治绩效，甚至导致农民因“气”上访。

四、富人治村的政治社会负效应

富人村干部依靠自身的经济优势和社会关系，短时间内确实能够改变村容村貌，并能给部分村民带来一定的经济利益和社会福利。同时，富人村干部相对于一般村干部具有强大的资源动员能力和执行力，也更容易克服反对意见和搭便车行为，将村集体决策贯彻下去，从而有利于村庄公益事业的开展以及为村民提供更多的公共品。可以说，富人村干部比一般村干部具有更多的治理资源，但也会给乡村政治社会带来一系列负面影响。

首先，村庄公共性的消解。富人村干部运用个人的私人资源治理村庄，这种假私济公的行为表面具有好处，但从长远来看会造成村庄公共性瓦解。大多数普通村民认为自己没有资格干预干部的行为，就会逐渐退出村庄政治舞台，使得村庄治理变成了私人事务，最终造成富人干部的集权，从而损害村庄政治民主。如村民所说的“现在大家都忙自己的了，管好自己就行了，村里的事都是他们（村干部）说了算，说了也没用，也就不说了”。村庄公共性的消解，使得村庄很难成为解决公共事务的有效场所。

其次，容易造成国家资源的浪费和区域社会的分配不均衡。富人村干部可以凭借庞大的关系网络，来争取国家项目和投资，改善村庄公共品供给、改善村集体经济，但资源输入经过私人关系网络往往缺乏针对性、效率性，而且富人村干部容易用个人意志替代群众意见，使得村庄治理决策很难反映群众利益偏好，由此形成的治理方案容易造成国家资源的浪费。同时，这也加剧了国家惠农项目资金在各个行政村之间的投入不均衡，使得村庄之间的公共品供给水平的差异被拉大，造成村庄发展不均衡。由富人干部治理的村庄，因为富人村干部具有争资跑项的优势，能够争取更多的国家项目，有利于村庄建设。但在那些一般村庄，村级组织处于维持状态，不能够获得惠农项目资金，使得村庄治理越来越困难。

再次，对普通村民形成政治排斥，导致基层民主萎缩。富人村干部通过不要工资，不占集体便宜，甚至还倒贴钱给村集体，来建构自己的权威。无形之中，他们也重塑了村庄的评价标准和政治话语，即“一个人如果连自己的家庭经济都搞不好，还怎么指望他把村里给搞好”。简单地说，就是只有富人才能当政，穷人（相对穷）自然是没有资格的。因为“穷”就不好意思参与选举，因为“穷”就不能为村庄贴钱，“富”和“穷”不仅是经济话语，更具有了政治内涵，“穷”即意味着没有能力，意味着没有资格参与村庄政治。如此一来，村干部成了富人的专利，而大多数村民在这种背景下被动地退出了村庄政治舞台。基层民主在富人治村的情况下不仅没有快速推进，反而可能会向寡头化方向发展。

最后，富人治村使资源高度重叠，固化和加剧了村庄的社会分化。富人治村使掌握较强经济优势的群体与政治权力结盟，使得他们在村庄政治中占据着主导地位。村庄资源及利益分配为中上层主导和支配，底层则游离于村庄政治之外，不仅很难得到资源和利益，而且他们既有的权利和利益还会受到侵害，从而加剧了村庄底层的弱势和边缘地位。富人治村将政治优势转化为经济优势，致使资源高度累加，进一步加剧了村庄社会的分化。

五、结语

综上可以看出，富人治村并没有如有些学者所认为的是“新乡绅”治理结构，反而造成了国家权力在基层退缩，并使得村庄治理向“封建化”方向发展。富人治村最终的后果是消极而非积极的，不仅不利于基层稳定，而且不利于基层民主建设。基于这样的判断，基层政府更应该重视制度建设，而不应该依靠私人力量来维持秩序，以实现基层治理的制度化和民主化。

此外，在实践中，地方政府往往将村民自治等同于村民选举，忽略了在民主选举以外，还有民主监督、民主管理和民主决策。

这种只注重程序上的民主选举而无民主监督和管理的村民自治在实践中往往会走样。具有优势资源的富人群体更容易利用这样的制度安排，走上村庄政治舞台，从而将普通村民排斥出去。因此，如何健全民主管理和监督制度，真正贯彻落实《村民委员会组织法》，使富人村干部成为基层民主政治发展中积极且富有建设性的力量，同时，使普通村民也能参与村庄政治生活，成为基层治理的主体，以提高村庄治理的群众基础，发挥村民自治的功效，是当前理论界与政策研究部门迫切需要研究的现实问题与理论问题。

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[12]陈峰，袁松.富人治村下的农民上访：维权还是出气？[DB/OL].