潮汐能开发利用的法律政策分析＊

周 歆

（中国海洋大学法政学院 青岛 266100）

作为当今世界三大能源支柱的煤炭、石油、天然气都属于不可再生能源，它们的枯竭是在所难免的，于是，当今世界各国不得不转而寻求新的能源以应对能源危机。可再生能源在满足人类能源需求的同时，在减少环境污染、发展低碳经济领域起着不可替代的作用。潮汐能作为典型的可再生能源，有着清洁、可持续利用的突出特征。党的十八大报告中指出大力推进生态文明建设，要求提高海洋资源开发能力，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，这为我国潮汐能的开发利用提供了新的契机。

1 潮汐能开发利用现状

潮汐能作为一种清洁能源有多种用途，主要利用方式为潮汐发电。潮汐蕴含了巨大的能量，早在1974年的全球能源会议就有资料显示全球海洋中所蕴藏的潮汐能约有3×109kW，可供开发的潮汐能约占总量的2%，约为6.4×107kW。在20世纪90年代又有专家估算，全世界可开发利用的潮汐潜能为8×108kW。潮汐能富集地区在各大洲均有分布。

潮汐能发电可追溯到20世纪初，1912年德国在胡苏姆兴建了世界上第一座潮汐电站，使得潮汐电站进入了人类的视野。随后以英国、美国、加拿大、法国、印度、韩国为代表的世界各国投入大量资金建造潮汐电站，现今世界上运行的著名电站主要有英国赛文河口、美国阿拉斯加尼克湾、法国朗斯潮汐电站、加拿大芬地湾、俄罗斯远东鄂霍茨克海品仁湾、韩国仁川湾、澳大利亚达尔文范迪门湾、阿根廷圣约瑟湾、印度坎贝河口等地的潮汐电站。截止到2009年，世界大型潮汐电站的规划设计超过20座，预计到2030年，全世界潮汐电站年发电总量将达6×1011kW·h。

目前世界上最大的潮汐电站为韩国西洼湖潮汐电站，其装机容量为25.4万kW，年发电5.5亿kW·h。据韩国政府介绍，西洼湖潮汐电站建成后，每年将取代约86万桶进口原油，而且会明显改善西洼湖的水质；同时，韩国可再生能源的份额也将有所提高，而该电站是其目标的基本组成部分。

我国的沿海多港湾、岛屿，大陆海岸线长达1.8万km，再加上6500多个海岛的岸线，岸线长度在3.2万km以上。据对全国可开发装机容量200kW以上的424处港湾坝址的调查资料，我国的潮汐能蕴藏量为1.1×109kW、可开发总装机容量为2.179×108kW、年发电量6.24×1011kW·h，容量在500kW以上的站点共191处、可开发总装机容量为2.158×108kW，其中潮汐能蕴藏量居全国首位的浙江杭州湾最大潮差为8.9m。20世纪50年代，中国沿海地区曾建设过百余座小型潮汐电站，但绝大部分由于选址不当、设备简陋、管理不善等原因建成不久即停运废弃；我国部分正在使用的潮汐电站如表1所示。

表1 我国部分正在使用的潮汐电站

2 我国潮汐能开发利用政策和法律中的问题

我国潮汐能开发利用起步较晚，并且在相当长的一段时间里，无论是潮汐能的开发利用还是包括潮汐能在内的可再生能源的开发利用方面的立法都是空白的，直至2005年《中华人民共和国可再生能源法》颁布才摆脱了这一尴尬局面。在《中华人民共和国可再生能源法》实施以前，针对可再生能源开发利用的管理主要以行政手段为主，规范性文件也主要以部门规章以及行政性规范文件的形式体现。《可再生能源法》实施以来确立了以下重要的法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。由于《可再生能源法》属于典型的政策框架法，它的有效实施还依赖于国务院及有关部门适时出台配套的发展规划、技术规范、行政法规以及行政规章；然而现实却反映出可再生能源产业细则出台速度过慢、细则难以实施等问题，并且针对可再生能源开发利用的法律及各类规范性文件中涉及潮汐能开发利用保护的法律及各类规范性文件更是少之又少。总而言之，我国有关潮汐能开发利用方面的法律体系不够完善，存在许多法律缺位，有关潮汐能源开发活动的专门性法律和法规甚少。

2.1 战略部署缺乏

我国的能源体系不够完善，既没有法律意义上的能源战略，更不用说针对潮汐能开发利用的战略部署。目前，作为能源对策体系核心的能源战略多体现为行政文件、领导讲话及学术成果，然而行政变局、领导人更迭以及学术争鸣都会增加能源战略的可变性和随意性。由于缺乏针对潮汐能开发利用的战略部署，才会出现上文提到的20世纪50年代盲目开发利用的现象以及现阶段的资源闲置现象。

2.2 法律政策缺陷

针对潮汐能的开发利用目前我国还没有专门的立法，唯一可以借鉴的只有《可再生能源法》以及《财政部 国家海洋局关于印发＜海洋可再生能源专项资金管理暂行办法＞的通知》。正如前文提及的，《可再生能源法》属于典型的政策框架法，并没有严格规定具体问题的解决方法，具有相当大的灵活性；因此，必须将目光转向部门规章和细则，以解决实际操作中所遇到的问题。虽然国家电力监管委员会颁发了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、国家发展和改革委员会制定了《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等落实《可再生能源法》的实施，但是这些规章制度的调整对象主要是风能、太阳能等可再生能源，并没有对处于研发初级阶段、地域性较强的潮汐能做出特别的、有针对性的规范。

2010年6月1日实施的《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》是针对海洋可再生能源专项资金管理的法律规范，然而潮汐能只是作为海洋可再生能源之一，在很小的篇幅里被提及。

我国针对潮汐能的开发利用自20世纪50年代至今已有数十年，但发展缓慢，我国在制定全国性的法律中也没有考虑到对潮汐能在内的海洋可再生能源的影响，现阶段潮汐能开发利用立法体系协调性较差，在很大程度上影响了潮汐能开发利用的进一步发展。

虽然潮汐能是一种典型的可再生能源，但具有区别于其他可再生能源的鲜明的地域性和开发利用选址独特性等显著特点。潮汐能的开发利用对于自然地理条件的依赖性很强，不同地区具备的潮汐能资源不同，开发所需的技术条件也不同，因此不同地区对于开发潮汐能的立法需求不同。现阶段针对潮汐能开发利用不仅缺失国家层面的法律，而且拥有潮汐能开发利用自然条件的地方政府也没有发挥其主动完善的地方立法。

2.3 公共参与渠道缺乏

现阶段我国对潮汐能开发利用发展的公众宣教力度不够。《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》中指出，可再生能源发电价格高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的差额部分，在全国省级及以上电网销售电量中分摊。显然，利用潮汐能进行发电的价格是远远高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的，差额部分就需要在全国省级及以上电网销售电量中分摊；因此，强调其全民参与、全民负担、个别群体负主要义务的公益性是十分必要的。在潮汐能实际开发利用过程中不应该忽视任何一个环节落实公共参与原则，只有落实好以能源保护公益性为理论基础的公众参与原则，才能更好地调动群众的积极性，以便更好地促进潮汐能的开发利用。

3 完善潮汐能开发利用法制构建的建议

3.1 构建潮汐能开发利用的战略部署

应在国家能源局与国家海洋局的指导下，根据各沿海地区的实际情况，通过科学分析、实地调研等多种手段，并结合国内外先进开发利用经验，尽快制定针对潮汐能开发利用的有理有据、合情合理的短、中、长期战略部署，以填补现阶段潮汐能能源战略的空白，杜绝盲目开发以及资源闲置现象。

3.2 构建中国特色的 “绿色证书制度”

绿色证书制度，即实行可交易的可更新能源证书（TREC），该证书能够保证电力购买者所购买的电力是由可再生能源转化而来的。“绿色证书制度”是一种能源本身与绿色电力环境利益分开销售的制度，它的有效实施能够促进可再生能源的使用。人们不仅可以在购买可再生能源转化而来的电力时从电力销售商处获取该证书，还可以单独购买此证书；因此，该制度不仅有跟踪核对机制的作用，而且还可以通过在无法获取可再生能源的地方销售可交易的绿色证书，从而间接满足那些希望购买可再生能源人们的要求。

“绿色证书制度”作为政府激励可再生能源产业发展的法宝，已在澳大利亚等国取得了显著的促进可再生能源发展的效果。绿色证书的交易实现了成本差额在整个发电产业的均摊，使利用可再生能源发电而天生具有的成本劣势转移给其他由于能源种类和技术条件优势而具有成本优势的发电厂，扮演了公平竞争维护者的角色。我国可再生能源在地区和时段分布上的特点是建立绿色证书制度的根基所在：高温地热资源主要分布在西藏和云南；风能资源主要分布在北方和沿海两大风带地区以及海上，在时段上为冬天风大、夏天风小；太阳能资源主要分布在西部与北部地区，在时段上为夏天日照强度大、冬天日照强度小；小水电资源主要分布在西南地区，在时段上为夏天水大、冬天水小；潮汐能资源则主要分布在东南沿海。正是由于这种不同地区间的差异导致了我国目前实行的全额保障性收购制度难以落实，因此建立中国特色的 “绿色证书制度”势在必行。

3.3 完善法律政策

针对目前我国没有对潮汐能开发利用专门立法的现状，应从整体和局部两个层面完善相关法律政策。从整体层面，应尽快制定并颁布《能源法》，从能源战略的角度规划包括潮汐能在内的可再生能源的发展。从局部层面，应针对潮汐能开发利用的特点进行全国性法律的专门立法；协调解决现有立法体系内针对潮汐能开发利用存在的矛盾；完善为实施《可再生能源法》的配套法律、法规，以规避部门规章的片面性及滞后性；完善地方立法，以扭转现阶段潮汐能开发利用地方立法缺失阻碍地区潮汐能开发利用的局面。

3.4 加强市场化取向和公众参与

开发利用潮汐能在内的可再生新能源，应理顺国家及社会责任的关系，将两者有机结合起来，充分调动社会公众的积极性，鼓励民间组织及社会团体参与，发挥其积极作用；充分利用市场机制，以经济刺激的手段吸引更多的企业参与到潮汐能利用开发中来，建立中国特色的 “绿色证书交易市场”，使包括潮汐能在内的清洁能源在市场磨炼中获得活力。

为体现环境管理活动中的民主理念，应赋予公民在能源管理和监督过程中应有的法律地位和权利。公布并提供相关信息资料，增加管理监督的公开性和透明度，使公众了解包括潮汐能在内的可再生能源开发利用的状况和政府的管理工作情况，将公众参与具体化、制度化。此外，还应加强科普教育，增强民众的环保意识，提高公民对开发利用包括潮汐能在内的可再生能源的积极性；通过广泛的社区实验活动，让公众体验到利用清洁能源带来的良好的环境变化，培养民众自觉运用清洁能源的消费观念。

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