美国水环境管理经验及对中国的启示

韩冬梅，任晓鸿

（河北大学 经济学院，河北 保定 071002）

美国的《联邦水污染控制法修正案》（Federal－Water Pollution Control Act，FWPCA）从1972年发布至今已有40多年，美国的水环境保护与污染控制制度内容不断丰富，结构不断完善，水环境管理日益成熟，水环境质量明显改善。与美国相比，中国的环境管理模式是在计划经济体制下建立起来的，虽经过多年的调整，在管理目标、管理机构和管理手段上仍存在很多不符合市场经济要求的地方，难以保证环境保护的效果和效率。面临工业和人口快速发展导致的环境污染日益严重的状况，需要建立起符合市场经济体制要求的环境管理模式。中美两国虽然在政治体制上存在较大差异，但两国在水环境管理中同样面临着水污染跨界外部性特征导致的各种问题。美国在水质保护及污染排放控制方面多年积累的经验可为我国水环境管理模式的改革提供经验借鉴。

一、美国水环境管理的目标

（一）保护水体法定功能是美国水环境管理的最终目标

《清洁水法》（Clean Water Act）是美国最全面的水污染控制的联邦法律，所有水污染控制相关的政策均包含在其中。《清洁水法》中指明，水环境管理的最终目标即“恢复和保持国家水体化学的、物理的和生物方面的完整性”。为了实现上述目标，《清洁水法》中声明了两项国家目标和五项国家政策。两项目标为：至1985年，全面停止向通航水体排放污染物；到1983年7月1日，在所有可能实现的地方实现水质保护的中期目标。五项国家政策为：禁止排放达到毒害数量的有毒污染物；为公共废物处理工程的建设提供联邦财政援助；为确保各州对污染源的有效控制，制定并实施区域性的废物处理管理规划；大力进行研究和示范，开发必要的技术，消除向通航水域、临界水体和海洋排放污染物的行为；尽快制定和实施非点源污染控制计划，通过对点源和非点源的双重控制实现国家目标。

（二）水质标准是水环境管理的红线

水质标准（Water quality standard）在界定水体保护目标时，涉及了水体指定用途（Designated uses）、水质基准（Water quality criteria）和水质反退化政策（Anti－degradation policy）三部分。各州和部落首先需要对辖域内的水体指定用途。联邦EPA颁布科学基准，然后各州根据水体用途和经济社会因素等，最终由州法律确认后具有法律效应，成为具体的水质准则（目标值）。同时制定反退化政策和一般政策（即对执行方面的要求）。所有内容经联邦审批通过后，构成该州的水质标准。

水体的“指定用途”规定，州政府必须保证达到“可渔猎、可游泳”的国家水质保护目标，结合州内水体核心用途和下游水体用途，明确辖区内各个水体的具体用途。一旦这些用途被认定，就不允许被排除掉，除非经过“用途可达性分析”（Use Attainability Analysis）证明这些用途的确不可达[1]。

水质基准的设定基于水体的“指定用途”，各州必须制定明确的定量或定性指标，以及设定具体的实施方法来保护这些“指定用途”。

水质反退化政策是水质标准体系中的重要内容，目的是防止水质较好水体的恶化。即水质只能变好，不能变坏。它包括三项规定：（1）1975年11月28日颁布的反退化政策，某一水体在这一日和之后实际达到的用途，就叫做这一水体的实际用途。即水质无论由于什么原因，一旦有所改进，就必须保持，并将其纳入到指定用途中，州政府不可以忽视或将实际用途从指定用途中拿掉，而必须建立相应的水质标准来继续保护这些用途。（2）即使某一水体的现存水质优于为支持水生生物的繁殖和人类水中、水上的休闲所必需的水平，也要维持和保护现存的水质，不可使之变坏。除非证明流域内“极为重要的”经济或社会发展需要，否则所有水体的现有水质禁止任何理由的退化。（3）国家和州一级的公园和野生动物保护区中的高品质水体被认为是优质的国家资源，具有重要的休闲和生态意义，必须维持和保护，不得使之恶化。这项规定不允许有任何例外。

二、美国的水污染管理模式及联邦和州的职责

（一）美国水污染管理模式的演变

在1948年之前，州和地方政府是水污染控制的主要责任者。1972《清洁水法》出台之后，包括水污染控制政策目标制定、政策执行及监督核查的职责被赋予了联邦政府，即联邦政府是国家层面法律的直接执行者，州政府则必须首先满足联邦政府的一系列要求后才能参与法律的执行。如1972年实施的“美国国家污染物排放消除制度”（NPDES）规定，所有排污单位必须申请并获得NPDES之排污许可证。许可证制度的实施主要由联邦环保署（USEPA）负责。州在达到特定条件后可以向联邦申请，联邦环保署通过和州签署授权协议，授权这些州来具体实施[2]。联邦负责相关法律规范的制定、人才培训、批准和否决以及核查和监督的权力。对授权的州提供资金、技术和法律方面的支持和培训，并对州的执行情况进行监督管理。

即使授权给州执行，联邦EPA仍保有对州内排污单位进行监督检查的权利，必要时可以越过州政府直接调查，由联邦强制执行[3－4]，甚至收回对州的授权。

（二）环境保护机构的设置

联邦环保署（USEPA）拥有美国境内环境保护的最高权限，有权支配部分联邦财政预算。其主要职责包括：制定相关法规，制定基于技术的排放限值，颁发许可证，环境执法，监督和援助州计划的实施，批准流域规划、水质标准和日最大负荷管理计划（TMDL，Total Maximum Daily Load），每年向国会报告水质状况，制定环境预算，进行科学研究和技术示范，制定相关导则和技术文件，帮助地方政府培训管理和技术人员，对州进行财政援助。在机构设置上，联邦环保署在全国设置了10个分署办公室，分别位于波士顿、纽约、宾夕法尼亚、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯城、丹佛、旧金山和西雅图，共有约18 000名工作人员，负责对所辖区域的环境保护工作实施监督。这些分署的负责官员由总署委派，机构运行经费也是由联邦政府拨调。

在地方上，各州自行设立管理机构，负责日常的环境管理工作。如加利福尼亚州依照州内的地表水域特征设置了9个水质控制理事会，理事会成员的任命不受地方政府的干涉，由联邦政府和州政府拨付运行经费，理事会只对本地的环境管理事务负责，具体包括被授权的许可证管理、制定水质标准、制定规划和TMDL计划、管制非点源和地下水，以及执行其他联邦法规。

联邦环保署和州政府属于合作的关系，州可以申请联邦的环境项目资助。对于外部性较明显且投资较大的项目建设，如城市污水处理厂建设，则联邦会负担更多的责任，不仅负担了污水处理厂建设和运营经费的大部分，同时也将污水处理厂的管理职责控制在手中，由联邦EPA直接发放城镇污水处理厂的排污许可证，州政府可以接受联邦委托管理城镇污水处理厂排污许可证，同时接受联邦政府的监督。

由上可见，美国的水环境保护职责大部分都赋予了联邦和州政府，其中州政府处在环境管理实施的前沿。据统计，州负责了90%以上的环境执行行动；收集了94% 的联邦环境监测数据；开展了97% 的监督工作[5]。而城市政府的主要职责就是守法，执行联邦和州的各项法律法规。“联邦－区域办公室－州政府－地方政府”这种直线型的管理模式不仅便于监督，且可最大程度避免地方政府的干扰。

三、美国水环境管理的主要政策手段

（一）排放限值是保证水质达标的核心政策

《清洁水法》中规定除非遵守所有相关法规，否则任何排放污染物的行为都是非法的。污染源的守法行为即表现为遵守规定的排放限值。《排放限值导则》是美国环境保护署（EPA）发布的基于工业范畴、子范畴以及工业点源使用的特定技术（包括工艺的变化）而制定的可行性排放限值，称为排放限值导则或者标准。目前，EPA已经颁布了56种工业类别的排放限值导则，适用于大概35 000到45 000种直接排放到美国水体的设施，并且包括其他的12 000种排放到公共污水处理设施（POTWs）的预处理标准。《排放限值导则》中只规定了基于技术的污染物排放限值，并通过州的认可后成为州的法律。各州根据具体水体的水质标准，确定是否需要实施基于水质的排放限值。一般而言，基于水质的排放限值要严于基于技术的排放限值。具体到污染源，还需要结合企业的产品特性、生产周期和生产工艺等最终确定适用于该污染源的排放限值，并通过排污许可证制度得到落实和实施。关于此，联邦环保署也制定了相关的细则以指导许可证编写者如何计算适用的排放限值[6]。

污染源排放限值的具体结构体系如图1所示。

图1 美国水污染物排放限值

其中，最佳常规污染物控制技术BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology），针对现有工业点源的常规污染物（包括BOD、TSS、大肠杆菌、PH以及油脂）排放制定的技术标准。

最佳可行控制技术BPT（Best Practicable Control Technology Currently Available）。针对常规污染物、非常规污染物和有毒污染物实施的当前可达到的最佳实践控制技术。

最佳可获得技术BAT（Best Available Technology Economically Achievable）。针对有毒和非常规污染物的经济可行的最佳可达技术。

新源绩效标准NSPS（New Source Performance Standards）。为新设施提供更加有效的污染物排放控制的设计、操作和运行的方案。

（二）NPDES之排污许可证制度是落实排放限值的基础制度

《清洁水法》的核心是其中301章规定的实施国家统一的点源基于技术的排放限值，并通过402章规定的国家污染物排放消除制度（NPDES）予以落实。NPDES之排污许可证制度由联邦EPA或由联邦授权的州或印第安部落管理。所有排入美国天然水体的点源，包括市政点源和工业点源必须获得由联邦或州颁发的NPDES之排污许可证。达到基于技术的排放限值是污染源的最低要求，如果基于技术的排放限值不足以保护水质，那么排放需要达到基于水质排放限值要求。点源需要遵守的排放限值经过许可证编写人员计算后写入许可证，通过许可证执行和监督。所有点源需遵守的法律法规均通过排污许可证实施。点源依据许可证中的监测方案进行监测和报告，点源的排放管理必须符合许可证的要求，否则便是违法。点源的守法行为主要通过严格遵守许可证条款的形式体现，环境监管部门对点源排放进行核查也主要是对其执行许可证情况的核查[7－8]。

（三）注重对非点源的控制

对非点源的排放控制一直是美国水污染控制中的难点，虽然尚缺乏确定性较强的手段，但其采用的一些行动手段也起到了相当重要的作用。如最佳管理措施（BMPs，Best Management Practices）是美国在非点源控制领域实施的主要手段，指一系列旨在预防和减少美国水污染的活动、行为禁令和维持过程等。还包括处理要求、操作过程，也包括控制工厂排放、溢出、泄漏，以及淤泥、废物处理或是原料储存排水等。BMPs被用于农业面源、城市面源和畜禽养殖面源污染等。

1972年的清洁水资源法案中制定了日最大负荷管理计划（TMDL，Total Maximum Daily Load）。TMDL计划主要针对已经污染、尚未满足水质标准的水体制定单独的控制战略，规定在特定时间内对特定的污染物建立日最大污染负荷量，并分配到具体的污染源，以期达到水质标准。该计划要求各州首先甄别出这样一些水体，即主要污染源已经被严格控制，并且执行了NPDES项目规定的污染控制技术，但受纳水体仍未达到指定的水质标准。对于满足这样条件的受污染的河流、溪流和湖泊建立一个目录，并根据污染程度的严重性和指定用途对这些水体进行排序。对排在前面的水体根据时间表制定某项特定污染物的日最大负荷量，并分配到各个污染源。日最大负荷是水体仍然能达到水质标准的条件下能承受的污染物的日最大排放量。它可以看做是一项帮助河流达到规定水质标准的污染物削减计划，计算结果会写入范围内的点源排放许可证。TMDL计划的最终目的还是达到水质标准，目前主要是为了控制非点源污染。

（四）各州通过州水质管理规划确保州内水质达标

各州通过制定本地的管理规划落实联邦和州的各项法规和政策，通过制定一系列标准、政策、行政计划和监督规定来具体执行法律法规的要求。如美国加州环保部门制定的《州水质管制规划》（Water Quality Control Plan）是州水质管理的纲领性文件。《水质管制规划》包括两类，一类是适用于州内所有水体的，由州环保署“水资源管理局”制定颁发；另一类是适合某一特定地区水资源保护的《区域规划》（Basin Plan），由州区域水质管理局负责制定。《区域规划》是以流域为基础的、跨行政管理区界的区域水资源保护和管理规划。《区域规划》中需要为本区域所有地表水和地下水体指定用途、建立水质标准（Criteria）、制定达到水体指定用途的各项计划和项目、阐明所需要的监督检查行动保障、评估《规划》的实施以及达标的时间表。

四、我国现有水环境管理中存在的问题

（一）现有水环境管理政策难以遏制水质的退化

无论从美国《清洁水法》提出的水环境管理目标，还是从各项制度的具体内容来看，保护水体的法定功能都是一个不能动摇的目标，并且改善的水质不允许任何理由的倒退。正是这种在法律上不可置疑的表达方式遏制了任何可能引起水质退化的行动。纵观我国的水环境保护相关法规和各级规划，都未把水质达标作为一个明确的目标。如《水污染防治法》（2008）将“保护和改善环境，保障饮用水安全”作为总体目标，但并未指出如何衡量改善的程度；《国家环境保护“十二五”规划》提出的目标是“城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高”，但既未表明衡量水质提高的基准，也未明确水质改善的程度。我国目前的水环境保护法律中尚缺少关于禁止水质退化的相关表述，排放标准也没有和水质标准挂钩[9]，单纯强调污染物总量的控制事实上导致水环境管理战略在方向上的偏差。

（二）现有水环境管理体制易导致地方政府失灵，管理效率低下

我国目前的环境管理体制可以概括为“中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的管理体制”。水污染跨行政区、跨代际外部性特征的存在，在“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式下易导致部分政府失灵。地方政府在市场经济体制下的“经济人”属性使其有向中央政府隐瞒污染源违规排放信息的利益驱动，从而形成“中央政府与‘地方政府和污染源’”的博弈局面[10]。加之中央对地方政府的监管缺乏有效手段，地方政府没有来自上级部门足够的压力，必然难以保证环境监管的效果和效率。

在城市层面，目前我国城市环保局一般为政府行政单位，下属监测站、监察队等多个事业单位，属于财政拨款，独立核算的部门，在管理上也具有一定的独立性。因此城市环境管理事实上被多个条块分割，管理效率低下。如部门权限的分割导致部门间利益冲突，信息分散且难以协调，决策成本较高等。加之地方政府和企业职责划分不清，环保部门对污染企业缺乏有效的监管手段，也缺乏严格监管的积极性，环保机构的监管效率难以保证，环境监管效果和效率难以核查。现行环境管理体制已成为制约环境管理效果和效率的重要因素，已不能适应市场经济体制的要求以及我国环境保护实践的需要。

（三）污染源排放管理缺乏核心手段，现有政策缺乏整合

污染物的毒性机理决定了水质目标是所有污染物排放控制的最终目标。保障水质目标的实现，污染源“连续达标”排放是基本和核心的要求。但目前我国排放标准的实施没有明确的载体，即没有一个可执行的文件根据不同点源的排放特征，结合适用的行业排放标准以及排放水体功能等，综合考虑和计算出最终适用的排放标准，并明确到具体的点源。我国现有的点源排放控制政策虽然有很多，如环评、三同时、总量控制、排污收费、限期治理等。但由于缺少基础和核心的制度，各项政策间缺乏协调和整合，没有形成一个完整的体系，没有聚焦到点源的“连续达标”排放，不仅使得点源排放控制诸多政策难以有效实施，水质保护的最终目标也难以实现[11]。

五、经验借鉴及政策建议

（一）建立以水环境质量为目标的水环境管理制度体系

必须将水质持续改善作为水环境管理不可辩驳的最终目标，进而在此目标下，建立和完善配套的政策和标准规范。如在我国的水环境保护相关法规中增加水质反退化的定性表述，并在水质标准体系中增加相关的规定，避免地方将高于原水质标准的水体视为仍有环境容量，严格控制任何理由导致的水质持续下降的情况发生。更进一步，水质标准作为红线，所有污染源的排放必须保证总体水质目标的实现，因此对污染源的控制需要考虑将基于技术和基于水质的排放标准结合起来。在水质不达标的区域，污染源必须达到更为严格的基于水质的排放标准。

（二）建立适合外部性内部化的水环境管理体制

可以借鉴发达国家工业水污染管理体制发展中的经验，基于外部性理论设计科学的水污染防治管理层级和架构，理论上外部性越大的问题应由更高级别的管理部门负责。需要重新设计和界定环保部、省环保厅、流域污染防治局和市环保局在水污染防治制度体系中的定位和职责分工。环保部负责统管全国水环境保护事务，制定全国性的政策和相关技术标准和导则；流域分局作为环保部的派出机构，代表环保部管理地方省际、国际、代际外部性的水污染问题；省环保厅在环保部的授权和监管下统管全省的水环境保护事务；城市政府作为中央环境政策的最终执行者，是排污企业的直接监管者，同时也是重要的守法者，其主要职责即是严格执行中央政策。城市环保局在内部机构设置和管理模式的设计上应以效率优先，兼顾公平。可以考虑按环境介质重新设计或调整环保局内部各部门，设置专门的水办公室，负责水环境管理相关的所有职责。按照大部制改革思路，取消城市环保局原下属事业单位，将其原有职能合并入城市环保局内的相关处室，可以通过建立环保监测、咨询市场，将部分职能委托专业机构，以提高管理效率。取消县级环保机构，可以市环境保护分局的形式在县设置环境管理机构，其权责属于市环保局，对县环境质量、污染源等进行管理。建立中央对地方管理绩效的监督和问责机制，确保地方政府环境管理绩效。

（三）以排污许可证制度作为点源排放控制的基础手段

从包括美国在内的发达国家经验来看，排污许可证制度都是点源排放控制的最主要的手段。美国的NPDES制度正是以排污许可证制度为核心，结合其他相关制度，形成对包括工业点源和市政点源和面源在内的国家水污染防治政策体系。排污许可证制度应该是一个综合的污染源排放控制制度，它将一切污染源排放相关的规定和要求都集成在发给污染源的许可证中。不仅作为污染源守法的凭证，也可作为环境监管部门执法的依据。我国的水排污许可证制度虽然实施多年，但效果不明显，原因就在于其定位尚不明确，内容过于简单，缺乏设计，需要从政策框架到技术规范的全面设计。重新设计的排污许可证制度通过与现有相关政策的协调和整合，可以大大降低政策执行成本，提高政策效果。

（四）推进污染控制技术的持续进步才是解决污染问题的根本力量

美国联邦EPA制定了几乎所有污染源和污染类别的基于技术的排放限值导则，具体细化且可实施的排放限值为污染源的控制和管理提供了有力的依据。排放限值的更新机制，更是始终保持着对行业内后进技术的定期淘汰，使污染者对行业技术进步有着明确的预期，从而不断推进着行业污染控制技术的持续进步。因此排放标准的实施不仅需要以排污许可证作为载体，保证点源的连续达标排放，同时需要建立排放标准的评估更新机制，定期对各行业技术水平进步情况进行分析和评估，通过定期提高排放标准，保证一定比例的落后技术淘汰率，激励企业不断更新和改进污染控制技术，从根本上解决污染问题。

[1]Office of Federal Register National Archives and Records Administration.Code of federal registration[M].Washington DC：US Government Printing Office，2003：285－288.

[2]USEPA Office of Wastewater Management.NPDES permit writer’s manual[M].Washington DC：DIANE Publishing，2010：24－27.

[3]USEPA Office of Enforcement and Compliance Assurance.NPDES compliance inspection manual[M].Washington DC：U.S.Environmental Protection A－gency，2004：7－13.

[4]HUBERT H，Paddock L C.The Federal And State Roles In Environmental Enforcement：A Proposal For A More Effective And More Efficient Relationship[J].Harvard Environmental Law Review，1990，14（7）：7－44.

[5]GADE M A，FAUR C A.美国环境管理体系中联邦与地方政府角色透视[J].环境科学研究，2006，19（增刊）：126－132.

[6]U.S.EPA，Office of Water.Development document for effluent limitations guidelines and standards for the organic chemicals，plastics and synthetic fibers point source category[R].Washington，D.C.：U.S.EPA，1987.

[7]伦纳德·奥拓兰诺.环境管理与影响评价[M].郭怀成，梅凤乔，译.北京：化学工业出版社，2004：217－221.

[8]COPELAND C.Clean Water Act：a summary of the law[R／OL].Congressional Research Service，2010：5－6.[2010－04－23][2013－12－23].http：／／www.oakparkusd.org／cms／lib5／CA01000794／Centricity／Domain／338／clean%20water%20act%20summary.pdf.

[9]宋国君，张震.美国工业点源水污染物排放标准体系及启示[J].环境污染与防治.2013，36（1）：97－101.

[10]李胜，陈晓春.跨行政区流域水污染治理的政策博弈及启示[J].湖南大学学报：社会科学版，2010，24（1）：45－49.

[11]宋国君，韩冬梅.王军霞.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究，2012（9）：1071－1076.