推进国家治理制度的现代化

内容摘要  从制度的视角来审视邓小平同志的精神遗产，主要有以下几个方面：高度重视制度改革在社会转型中的功能和作用，并确定改革的主要对象——旧制度;在内容上，其推行的制度是具有民主和法治为基本价值的，并通过改革实践用新制度来革旧制度的命;在制度改革的路径上，形成了一套富有操作性和可行性的实践逻辑;这些实践逻辑具有高度的实践智慧特征。这一理论遗产的智慧值得我们在深化改革进程中学习与运用：必须在新的起点上继续推进改革;注重制度建设;积极利用各种方式来推进制度创新;注重渐进式改革路径的合理选择。

关 键 词  制度 制度遗产  民主  法治  实践智慧

作者  孙建伟，上海杉达学院法学系讲师、法学博士，《东方法学》编辑部编辑。（上海 201209）

基金项目  教育部人文社会科学青年基金项目“城乡统筹与农村宅基地置换中本土化的制度资源研究”（12YJC820091）

今年是邓小平诞辰110周年，在缅怀这位共和国伟人的同时，从制度的视角来重新审视邓小平的精神遗产，对我们今天的深化改革、推进国家治理体系和治理能力的现代化有重要的启示。

改革的主要对象——旧制度

当时邓小平所面临的改革对象有很多，如意识形态领域的保守与僵化、传统封建官本位和人治思想以及党内个别领导人的专断，等等。这些思想和行为逻辑的惯性的确很强大，但是这些行为或思想的表现形式也是很分散的、泛化的，而将这些因素组合起来的却是制度本身。或者说，这些封建官本位和人治思想等因素获得制度上的合法性，一旦这些陈腐的因素形成制度以后，其具有的破坏作用比这些因素本身更加巨大。制度问题比作风问题更重要。不良的作风一旦固化为制度，对党和国家产生的危害就越具有根本性和顽固性，因为被这些不良作风塑造的制度披上了形式意义上的国家合法性的外衣。正是在这个意义上，我们说如果一个不好的制度，其所具有的破坏性和影响力是最为现实的、最为直接的和最为普遍的。因此，在此基础上，确定旧制度为当时改革主要对象。或者说，抓住旧制度进行改革无疑就抓住了改革的“牛鼻子”。

正如邓小平同志所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]从制度层面上而言，这段话具有两层含义：一是旧制度所具有的危害或破坏具有根本性、全局性和持续性，只有抓住对旧制度进行改革不放，才能真正实现对传统治国理政存在的缺陷和问题进行革新，进而实现国家治理能力和治理体系的现代化变革。另一层含义则是我们革除旧制度的方式方法也必须从制度层面着眼，用制度来革制度的命。制度革新侧重点不是意识形态的争论，而是通过制度实践来进行革故鼎新、除旧布新。因此，在这个意义上而言，邓小平同志提倡在制度变革的过程中“若无必要，请勿争论”。他说：“不搞争论，是我的一个发明。不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。”其中蕴含着制度变革的重点是务实地去干事业，而不是侧重于口若悬河地进行“争论”。

邓小平深谙在制度变革过程中旧制度本身的强大，并承载着各种传统文化的惯性，如何推进制度层面的革命？邓小平同志认为必须用新制度来革除旧制度。他语重心长地说：“不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立問题，从来都是不成功的。”[2]

用新制度来革旧制度的命

革新旧制度必须要用制度来进行。新制度不仅本身可以直接对抗旧制度的惯性，而且新制度背后也凝结着现代民主法制和人权等思想和行为因素，以便通过制度这个平台或载体对意识形态领域的陈旧内容、封建主义和传统中糟粕的东西进行开战。对此，正如邓小平在回答意大利记者奥琳埃娜·法拉奇就如何才能避免诸如“文化大革命”这样可怕的事情的提问时，邓小平斩钉截铁地说：“这要从制度方面解决问题。……我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主制度和社会主义法制。现在我们要认真建立社会主义民主制度和社会主义法制。只有这样，我们才能解决问题。”[3]这段话为我们勾勒出了邓小平用新制度革旧制度的命的思路和逻辑。

如何判断邓小平同志所进行的制度革新是新制度或具有生命力的制度？笔者认为，主要从以下几个方面进行判断和识别。

1.用现代民主制度来取代专制制度。民主政治制度是中国共产党在革命时期和建设时期宝贵的制度资源。历史和实践反复证明，在坚持民主原则的前提下，搞革命、促建设则大多数情况下取得了胜利，反之则遭受失败的重创。正是在这个意义上，毛泽东同志将其摆在关系党生死存亡和未来国家兴衰成败的重要地位。早在革命时期，在回答黄炎培如何跳出其兴也勃焉、其亡也忽焉的周期律时，毛泽东同志说：“我们已经找到了新路，我们能够跳出周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4]这一论断道出了中国共产党人治国理政的精髓。但是，民主本身之所以具有防止“腐败堕落”、“人亡政息”等根本性和全局性功效，绝不因为它仅仅是一个思想认识问题和作风建设问题，更重要的是如何通过制度建设让其成为具有生命力的实践指南和内心信仰的。

为什么要发展民主政治？其主要针对当时党和国家制度，尤其是党和国家的领导制度层面存在的种种弊端和缺陷。“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项根本的长期任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。对此，我们必须有足够的认识。”[5]这些制度缺陷表现在什么地方？邓小平认为：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[6]而这些弊端，反映在党和国家的领导制度层面上则表现为权力过分集中。因此，必须“把发展政治民主、消除过分集权，作为改革党和国家领导制度的核心内容和突出任务”[7]。正如邓小平所指出的那样：“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”[8]由于民主的缺失，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”[9]。因此，要想打破这种权力集中所产生的弊端，必须加强民主政治制度建设，以便肃清思想政治方面的封建主义残余影响。他精辟地指出：“肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足……现在应该明确……在制度上做一系列切实的改革，否则国家和人民还要遭受损失。”[10]

2.用法治来取代人治。针对当时党和国家的领导制度的权力过于集中，对经济、政治等领域造成的危害，邓小平认为，不仅要高度重视民主政治建设，而且还要厉行法治，否定人治;否则，离开法治，民主政治建设也无法取得实效。在这个意义上而言，民主与法治是我国政治制度现代化车轮的两翼。不可偏废。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变 ”[11]。其核心观点就是要让权力的行使者在法律制度的框架下进行。他批评过去那种把领导人说的话当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变的现象。他认为国家政治建设不能把一个国家的命运“建立在一两个人的威望上”，这“是靠不住的，很容易出问题”。为此，他带头废止领导职务终身制，并推进主要领导职务任期制，努力避免那种把党和国家的命运建立在一个人的威望上的不正常现象，为我国通过《宪法》和相关立法确立这一制度成果提供了政治基础。这些论断和行为表明其制度变革的实质就是要否定人治，厉行法治。

与此同时，邓小平同志为了防止党和国家主要领导者的权力过于集中进而带来决策弊端，努力推进党和国家决策模式的民主化和法制化。如有研究显示：党的十一届三中全会后，在汲取“文革”决策体制高度集中于个人而频发决策失误的教训基础上，以邓小平为核心的中央领导集体强调集体领导，最典型的莫过于中央政治局及其常委会成员组成的调整。如党的十二大规定，中共全部经常工作的领导核心是中央政治局常务委员会，总书记作为中央政治局常委会的成员之一，负责召集政治局会议和政治局常委会会议，负责主持中央书记处的工作，重大决策均通过民主协商由集体讨论做出。总书记“召集人”的定位与毛泽东时代中央主席有最后决定权的权力设置相比有了较大改变。通过这些制度改革推动决策类型从个人决策、非制度化决策转向集体决策、依法决策。[12]

3.注重運用法治方式推进改革。从邓小平整个改革的历程看，我们可以反思什么是改革。从其改革实践一系列的经验总结中可以推断出：改革就是把能解决问题的有效办法合法化、制度化。正如他本人所言：“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来。”[13]正确的大政方针确定下来以后，问题不仅仅在于需要具备改革的魄力和勇气，更重要的是能否找到始终一以贯之和持续推进改革的路径。他非常清楚改革没有完成时，只有进行时。而如何保证改革的连续性和持续性。邓小平在世期间就明确表示，领导干部不搞改革开放就应该下台。[14]与此同时，将改革开放上升到党的基本路线和宪法法律的高度，并明确提出一百年不动摇。如他非常注重接班人对于支持改革开放的态度和立场，并将改革开放的基本路线上升到宪法层面，并注重用制度来保证改革开放的持续推进。30多年的改革开放历程和成效表明，这些策略都取得巨大的成功。

如何进行制度改革

如何通过制度建设来推动旧制度的革新，并在吸收旧制度中合理内容的前提下改造旧制度，创新制度的实践内容，则是推进制度改革的核心内容。

邓小平同志高度重视制度变革，将其定位为“第二次革命”。制度革命的对象是僵化了的社会主义体制，制度革命的目的是：通过完善社会主义制度来解放生产力和发展生产力，又通过解放和发展生产力来进行社会主义制度的革新和发展（不是全盘西化），用我们今天的话说就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

从制度改革的立场来看，其制度改革的目的不是否定社会主义制度，而是完善社会主义制度。为此，邓小平同志认为社会主义制度总体上是好的，但现在还不完善。“我们的党和人民浴血奋斗多年，建立了社会主义制度，尽管这个制度还不完善，又遭受到了破坏，但是，无论如何，社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多。我们的制度将一天天完善起来，他将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”其不完善的地方主要是社会主义制度的表现形式或具体制度出现了问题。

从改革的重点选择来看，他将制度改革的重点定位在社会主义体制改革，即他在坚持和完善社会主义制度前提下，富有创造性地将社会主义制度作为一个制度体系来审视，即社会主义制度体系包括基本制度、具体制度和各类规章管理制度等三个层次，这三个层次的制度中，最需要进行制度革新的是具体制度。而这些具体制度在经济领域表现为经济体制，在政治领域则表现为政治体制。他认为只有社会主义具体制度完成了法治现代化，才能从根本上完善社会主义制度。因此，他强调要对社会主义体制进行根本性的、全面的改革。所谓根本性的改革即这种改革不是在旧体制内部进行枝枝节节的修补，而是从根本上实现体制的转化;这种“改革是全面的改革，包括经济体制改革，政治体制改革和相应的其他领域大的改革”[15]。

从制度改革的路径来看，选择了一种破解难题的试点式渐进的改革。在改革所面对的阻碍上，邓小平所面对的难题虽然和我们今天所面对的难题不可同日而语。但是，无论是在难题的数量上和难度上一点也不比我们少。当时的邓小平推行改革所面临的难题在于改革的对手不仅仅是一个人或一群人，而是如何破除旧体制中制约国家发展和富强的障碍：从以阶级为纲的主导路线到意识形态的禁锢，从严重脱离我国国情“一大二公三纯”的公有制结构到高度集中的计划经济体制，从思想上的盲目崇拜到运动式批斗式的社会管理等等，这些障碍都表明当时的改革面临着极大的政治风险和社会风险，如何吃透形势，并逐步破解这些体制、机制等的障碍，需要一种大智慧和大手笔。面对这些难题，邓小平同志并没有被问题所吓倒，也没有回避问题本身，更没有急于求成，而是采取一种实事求是的态度，分析问题的本质，找到一种避重就轻的方式，即通过渐进式或试点式的改革探索，在思想上重新树立实事求是的思想路线，在突破点上首先从农村土地问题或经济领域开启，在国家治理和社会治理上逐渐强调制度化的模式来推进，等等，这些大手笔正如黑格尔所言：“慢慢地、静悄悄向着它的新的形态发展，一块一块拆除了它旧有的世界结构。”[16]

从制度改革的创新模式来看，采取一种推陈出新、兼容并包的方式。在改革创新的过程中始终面临如何对待传统、如何对待国外制度文明、如何对待基层实践探索等基本问题。因为改革创新本身就是一个吐故纳新、海纳百川的实践探索过程。如何利用这些因素来推动改革创新？笔者认为邓小平同志找到改革创新的正确模式，为开创伟大的改革时代提供了经典范式。一是，在面对传统制度遗产时，其是在坚持社会主义道路的基础上，坚持实事求是的立场，重新客观评价了毛泽东同志晚年存在的问题，成功地结束了当时人们思想上的混乱，并成功捍卫了中国共产党的权威，为进一步推动改革提供了思想保障和政治保障，从而使得一些传统合理性要素在国家现代化进程中获得了新生。二是，在面对国外制度文明时，坚持兼容并蓄的心态。“我们除了吸收国外资金、先进技术外，还要学习国际上的管理经验。”[17]从而为推动我国的改革探索吸纳、融合外来文化提供了契机和机制。如改革开放后我国在法治建设过程中大量借鉴了市场经济国家较为成熟的制度成果便是明证。三是，在对待基层实践探索方面，邓小平同志非常尊重基层群众的首创精神。以农村土地承包责任制的确立为例，其实早在19世纪60年代，针对当时的自然灾害所带来的生存危机时，浙江省温州市永嘉县就开始探索实行分田包干制，但是由于当时的上层建筑基于意识形态等方面考量而禁止这种实践探索。而邓小平当政后，并没有一味否定这种基层探索，而是在试点的基础上，让实践来突破当时意识形态等方面的禁锢。尽管当时主导的政治权力和政策反对农村土地家庭承包责任制，但是邓小平非常强调和尊重基层群众的实践探索，试图用这种基层创造来削弱或瓦解当时既有正式政治构造本身存在不合理或不正常的因素。

邓小平的制度理论遗产给予我们的启示

1.在全面深化改革的过程中，要注重制度建设。制度建设在深化改革中具有纵览全局、协调四方的功能。历史和现实一再表明：用制度来推进改革和治国理政要比非制度化的方式更为可靠和长久。这是因为用制度来推进改革和治国理政具有以下功能：“制度可以为经济社会稳健运行提供可靠的保障机制;为引导社会行为趋善和理性的提供定纷止争机制;以普遍性约束代替个别性调整进而减少治理的制度成本的高效运作模式;通过挖掘和激励人性内在潜力实现创新的激励模式以及作为社会公平正义防线的提供救济机制”[18]。

2.在全面深化改革的过程中，要积极利用各种方式来推进制度创新。当前的改革已进入深水区。如何在利用各种方式来推进制度创新则是深化改革中基础性和根本性的因素。改革开放30多年来我们一直在利用各种可行的和符合国情的方式推进制度创新。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所强调的那样：“必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，……推动中国特色社会主义制度的自我完善和发展。”在面对传统时，我们不仅继承和发扬了党和国家治国理政的优良传统，而且还积极地通过制度性改造，化旧为新，努力实现传统制度的生长和更新。在面对外国的先进制度文明时，要坚持“学习别的民族、别的国家的优秀文明成果”。“永远做一个学习大国。”根据本国国情，积极吸纳和借鉴国外的制度文明成果。在面对基层实践探索和创新时，倡导大胆闯，鼓励试点，以敢于人先的精神推进各领域的制度改革。

3.在全面深化改革的过程中，要注重制度渐进式改革路径的灵活运用。渐进式改革路径蕴含大智慧。渐进式改革路径经验值得我们系统总结并加以完善。正如沈国明研究员所指出：“渐进式改革路径的选择是立足于我国对传统中国的历史包袱、有限的现实条件、后发现代化国家急于求成的焦急心态以及对改革所面对有形或无形障碍和阻力的充分估量等客观现实，因此，不可能‘毕其功于一役，也不可能采取休克疗法，更不可能一蹴而就。”[19]渐进式改革也存在这样或那样的问题，问题的关键不是说这种改革路径存不存在问题或缺陷，而是我们如何通过进一步的制度改革来完善。如渐进式改革存在的改革的不彻底性，我们正通过深化改革来努力克服其本身的缺陷。

党的十八届三中全会已经吹响全面深化改革的号角，我们正在通过全面深化改革的实践来推动整个国家治理能力和治理体系的现代化，进而推动社会主义制度的发展和完善。

总的来说，邓小平从制度改革的立场、重点、路径和创新模式等方面全面推进了制度改革，取得了卓越的成就。在今天，这一理论遗产启示我们，在全面深化改革和推进国家治理制度的现代化过程中，一是要坚定改革的立场不动摇，坚定社会主义制度和党的领导不动摇。二是要抓住重点领域、主要矛盾进行制度改革。三是要通过推陈出新、兼容并包的创新路径和模式进行制度改革，合理选择改革的路径和方法。急于求成的焦急心态和对改革所面临的阻力的不充分估量反而将会给深化改革带来各种困难，拖延改革进度。四是要积极利用各种方式、争取各方力量来推进改革，只有团结一切可以团结的力量，团结一切为实现中华民族伟大复兴而努力奋斗的爱国者，广泛凝聚共识，形成改革合力，并积极利用我国优秀传统文化资源来推进改革，我国的深化改革和国家治理体系、治理能力的现代化才能更好地实现。

参考文献：

[1][2][3][5][6][8][9][10][11]邓小平文选（第2卷）.北京：人民出版社，1994：333、336、348、342-343、327、144、329、335、146.

[4]黄炎培.八十年来.北京：文史资料出版社，1982：148-149.

[7]包心鉴.邓小平对党的制度改革与建设的创造性贡献.学习论坛，2011（9）.

[12]沈传亮.邓小平与改革开放初期的中共决策体制.中共中央党校学报，2014（3）.

[13]邓小平文选（第1卷）.北京：人民出版社，1993：323.

[14]傅高义.“谁反对改革开放，就让谁下台”内幕.读天下，2013（22）.

[15]邓小平文选（第3卷）.北京：人民出版社，1993：237.

[16]黑格尔，贺麟、王玖兴译.精神现象学.北京：商务印书馆，1997：2.

[17]邓小平年谱（1975—1997）（上册）.北京：中央文獻出版社，2004：514.

[18]汪习根.论法治中国的科学含义.中国法学，2014（2）.

[19]沈国明.渐进的法治.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2008. 编辑 阮 凯