世界卫生组织灾难事件的应急响应框架解读

蔡文伟

DOI：10.3760/cma.j.issn.1671-0282.2014.09.004

作者单位：310014 杭州，浙江省人民医院急诊科

2013年11月8日超强台风“海燕”袭击了菲律宾，造成大量人员伤亡和财产损失。针对菲律宾的灾难，世界卫生组织（WHO）、红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）以及世界各国派出救援人员，积极参与灾难救援和灾后重建工作。我国政府也相继派出中国政府应急医疗队、中国红十字会医疗队和海军和平方舟号医疗船等队伍，参与菲律宾灾后的国际人道主义救援工作。随着我国紧急医学救援队伍走出国门在国际舞台上发挥积极作用，我们有必要熟悉国际人道主义救援的相关知识，使我国的紧急医学救援尽快与世界接轨。为此，笔者对2013年WHO灾难事件的应急响应框架（emergency response framework）做一解读。

1 制定应急响应框架的必要性

灾难是人类共同面对的挑战，世界各国均可能面临一系列灾难，虽然在灾难规模、复杂程度和国际影响上有所差异，但是其造成的廣泛政治、经济、社会和公众健康影响是类似的。有些灾难的影响可能会持续多年，严重损害卫生基础设施，破坏几十年建设所积累的社会发展成果和来之不易的健康收益。本世纪的第一个十年（2001～2010年），全球平均每年发生各类自然或人为灾难700起，受灾人口2.7亿，每年因灾死亡13万人，其中25%的灾难、44%的因灾死亡发生在经济欠发达国家。由于社会、经济等因素，这些经济欠发达国家依靠自身力量很难有效预防和应对灾难。同时，由于经济全球化和国际旅行蓬勃发展，公众健康风险有增无减，传染性疾病可以通过人（如非典、流感、小儿麻痹症、埃博拉病毒）、商品、食物、动物（如人畜共患病）和其他载体（如登革热、鼠疫、黄热病）轻易传播。核辐射和化学品的有意或无意泄漏也时常发生。因此，充分准备并有效应对各种突发灾难事件成为国际社会共同面临的最紧迫的挑战。

2 WHO应急响应框架的目的

应急响应框架的目的是明确在应急响应中WHO的角色和责任，并为WHO的各项灾难救援工作提供一整套规范的行动标准。为了使基本原则适用于所有突发灾难事件，应急响应框架主要规范了以下内容：WHO核心承诺，灾难事件定级，救援行动标准，应急响应的核心工作，全球应急管理小组（global emergency management team，GEMT）的作用，必要政策支持和应急响应流程等。应急响应框架要求WHO紧急行动起来，为各类突发灾难事件提供可以信赖的服务。

3 应急响应中WHO的核心承诺

在既往灾难救援中一直实施的，并且未来可以预期和值得信赖的救援行动就是WHO的核心承诺。通过这些承诺的救援行动，将确保受灾国尽快有效应对自然灾害、武装冲突、粮食安全、传染病爆发和环境、化工、食品和核事故，及政治或经济危机以及所有其他类型的有损公众健康的突发灾难事件，并能够尽快从这些灾难事件中恢复。WHO将支持受灾国和当地卫生部门与国际社会一起采取积极行动，最大限度地挽救生命、减少对健康的不良影响并维护灾民的尊严。主要行动包括：（1）制定基于循证医学的响应策略、计划及声明；（2）确保对灾情的监控、早期预警和有效应对；（3）提供及时、可靠的灾情信息及救援行动信息；（4）促进并监督采用规范的行动标准；（5）提供相关灾难救援的技术支持。

4 灾难事件定级

4.1 日常监控与应急响应启动流程

4.1.1 灾难事件的监控 WHO在全球范围内持续监控各类灾难事件的发生，判定其对公众健康是否有潜在影响，决定是否启动应急响应。这些事件可能突然发生，也可能随着时间推延而逐渐恶化。突发灾难事件包括地震、海啸和化学品泄漏等。慢发灾难事件指随着灾情蔓延，公众健康风险逐步增加，如长期武装冲突、渐进性疾病暴发、干旱、粮食不安全等。

4.1.2 启动灾难事件核查和事件风险评估 对于突发灾难事件，一旦监控发现事件爆发或收到事件报告，WHO立即启动事件核查和事件风险评估工作。对于慢发灾难事件，启动事件风险评估的因素可能不是显而易见的。在这种情况下，启动事件风险评估或再评估的因素包括：（1）新近获得灾情信息，如通过对高危国家主要健康指标的趋势分析，或机构内部对早期预警信息的研究；（2）灾情恶化，如范围扩大、紧迫性和复杂性升级，以及政治、经济或社会因素发生变化等；（3）观念改变，如媒体开始关注、政府高度重视、联合国机构或非政府组织发表事件声明、获得其他机构评级认定等。

4.1.3 灾难事件核查和事件风险评估 一旦启动了灾难事件核查和事件风险评估，WHO将支持会员国对该事件进行核实，并评估事件对公共健康的潜在影响，如有必要，WHO将在48 h内对事件进行独立的风险评估，主要基于2个标准：（1）事件规模 包括受灾人数和健康状况、受灾人口比例、受灾地域面积、医疗机构破坏程度、受灾国灾后自救能力、受影响的国家数量、疾病跨国传播的范围、对国际贸易和旅行的干扰程度、与历年灾情比较的差异等。（2）事件严重性 即灾难事件对公众健康的危害程度、疾病发病率和病死率、病原体的传染性、跨国传播程度、环境或食品受污染程度、人口迁移程度以及灾难对公众健康的长期影响等。

4.1.4 灾难事件风险评估结果 如果事件风险评估表明，该事件对公众健康的影响可以忽略不计，或者没有响应必要，WHO将会在事件风险评估结束后立即与受灾国或相关机构取得联系，并关闭该事件响应。

如果事件风险评估表明，该事件对未来公众健康可能存在潜在影响，WHO则将该事件定义为“未定级”。如果需要，WHO将支持受灾国对灾情进行持续监测和定期评估，定期评估至少每30 d进行一次，直到事件被定级或关闭。同时，支持受灾国开展相关准备，制定应急预案，以减轻事件未来可能造成的影响。WHO也会制定内部应急预案，并向相关机构通报情况。

如果事件风险评估表明，该事件需要WHO在受灾国层面或国际层面采取应急响应措施，在突发灾难事件评估结束后或慢发灾难事件评估结束5 d内，参与事件风险评估的人员立即通知相关区域顾问或联络员，后者又将通知区域办事处和总部相关负责人，他们往往也是GEMT成员。总部相关负责人将在突发灾难事件评估结束24 h内或慢发灾难事件评估结束5 d内召开由GEMT参加的电视电话会议，对事件评估结果进行分析，判断事件定级是否准确，并最终确定事件定级。WHO将立即通知相关国家和国际机构采取行动。整个事件处置经过将系统地录入WHO事件管理数据库中。

4.1.5 關闭灾难事件响应 当GEMT成员认为事件不需要或不再需要WHO进行应急响应，WHO将取消事件定级并关闭事件响应。

4.2 灾难事件的定级

4.2.1 定级的目的 灾难事件的定级是WHO机构内部的一个流程，主要是为了使WHO内部机构和相关人员了解灾难事件的性质，明确灾难事件响应的范围、程度和时间，增加机构内部成员工作的急迫性，做好资源重组准备，保持机构内部与外部的通讯畅通。

4.2.2 定级标准和响应规模 WHO灾害事件定级标准和响应规模见表1。

4.2.3 撤销事件定级 当灾情基本结束后，由GEMT确定突发灾难事件急性期已经结束，内部定级不再需要。通常情况下，在初始定级后3个月内撤销事件定级，由总部相关负责人通过电子邮件方式宣布。

5 WHO应急响应标准流程

发生灾难事件后，WHO为了能够及时有效地协助会员国应对灾难，有效降低发病率和病死率，会采取一系列标准行动流程（表2），标准行动流程在灾难事件定级完成后立即开始。在WHO机构内部，相关区域办事处将追踪和报告每一次灾难事件应急响应的标准行动流程，并对一些特殊事件的应急响应进行解释。WHO承诺每年发布一次标准行动流程年度报告。

6 WHO应急响应的四项核心工作

为了实现其核心承诺和行动标准，WHO必须贯彻执行应急响应的四项核心工作：领导力、信息、技术专长和核心服务。

6.1 领导力

为了帮助受灾国和当地政府，WHO要发挥对卫生部门的领导和协调作用。

6.2 信息

在信息收集、分析、交流和发布等方面发挥协调作用，这些信息包括健康风险、卫生需求、卫生部门应急反应、卫生保健功能缺失状况和行动表现。

6.3 技术专长

针对受灾国卫生需求提供技术援助，包括提供卫生政策和战略咨询，推广专家指南、标准和流程，实施和加强疾病监测、早期预警等。WHO将始终致力于通过合作伙伴来提供健康服务。作为最后手段，WHO也会采取措施以填补灾区公众健康相关功能的缺失，例如通过移动诊所或其他措施提供卫生服务，弥补灾区卫生资源缺失。

6.4 核心服务

有效开展后勤保障、办公机构、物资动员和人力资源管理、物资采购和供应管理、行政、财务及捐献管理等服务。

7 GEMT的作用

GEMT成立于2011年底，由总部或区域办事处的相关负责人组成，负责规划、管理、实施、监控和评估各项应急工作，包括国家灾难应急预案、制度准备和危害公共健康事件的应急响应等。GEMT再下设应急小组，具体负责某次灾难事件的定级和应急响应工作。每年GEMT发布年度应急响应事件报告，对每次灾难事件的应急响应进行总结。

8 应急响应的相关政策支持

WHO有三项关键政策保证对二级和三级灾难事件进行快速响应，并确保人员和物资部署工作能够得到机构全力支持。

8.1 动员政策

WHO通过动员和快速雇用有经验专家组成应急响应小组（ERT）来开展四项核心工作。通过机构内部的动员机制，从WHO其他项目组或其他合作机构抽调合格人员参与应急响应工作。由于难以短期内动员充足的人员，WHO一般采用三个月内两阶段动员方法。

在动员开始前，首先对会员国办事处人员进行重新分工，组成最初的ERT，并立即评估是否有进一步动员的需求。在事件定级完成72 h内，WHO主要从机构内部抽调预先认定、训练有素、经验丰富的人员充实或者替代最初的ERT。第一批动员成员预期要工作3～4周。第二阶段动员从事件定级2周后开始，在机构内部或全球其他机构抽调相关人员参加。第二批动员成员预期要工作6～8周，并与第一批成员有1周重叠工作时间。

WHO鼓励员工积极参与应急动员行动，机构内部有技术专长的人员至少每2年入选一次应急动员组，随时待命。

8.2 卫生应急总指挥政策

在一级和二级灾难事件中，ERT由受灾国办事处负责人领导。在三级灾难事件和部分二级灾难事件中，WHO根据无悔政策，在72 h内任命一位事先认证、经验丰富的卫生应急总指挥以支持受灾国办事处负责人的工作。卫生应急总指挥对所有与应急响应有关的人员负责，并监管相关卫生部门是否达到WHO的各项行动标准。卫生应急总指挥从事先认证的专家库中产生，这些专家多来自会员国办事处、区域办事处或总部，他们往往有成功领导重大灾难事件应急响应的经历，经验丰富。

8.3 无悔政策

发生灾难事件后，WHO在第一时间对受灾国进行人员和经费援助，即使事后发现过度援助，WHO也会全力支持，不会后悔或受到责备。这项政策申明，宁可出现过度援助，也不冒援助不足的风险。

在人员方面，无悔政策确保了动员政策和卫生应急总指挥政策得以顺利实施。在经费方面，无悔政策适用于应急响应最初3个月内的所有经费开支。无悔政策赋予卫生应急总指挥不经授权下开支50万美元经费的权力。这笔经费从区域办事处快速反应账号或总部快速反应账号中调拨。

9 应急响应流程

应急响应流程描述了WHO各级机构实施四项核心工作的具体时间表和行动标准。

10 结语

近年来，我国加强应急医疗救援体系建设，初步形成了一套布局合理、反应迅速、平战结合、立足国内、面向国际的紧急医学救援机制。WHO基于历年灾难救援的经验，通过应急响应框架明确了灾难事件中WHO的角色和责任，承诺和核心工作，为WHO的各项灾难救援工作提供一整套规范的行动标准，值得我们借鉴和学习。

（收稿日期：2014-06-22）

（本文编辑：郑辛甜）

P967-970