英国政府发展创意产业的主要措施及经验启示

刘咏梅 饶世权 习 洁

近年来，在英国政府的大力推进下，英国创意产业在英国产业体系中发展迅猛，并在国际上具有标杆作用。如今，英国已成为仅次于美国的世界第二大创意产品生产国，创意产业与金融服务业一起成为英国知识经济的两大支柱产业，伦敦成为了世界创意中心之一。创意产业的快速发展，促进英国完成了从世界制造工厂到世界创意中心的重要转型，全方位地提升了其核心竞争力。

一、英国创意产业发展的现状

英国对创意产业的定义是:源于个人创造力、技能与才华的活动，通过知识产权的生成和运用，具有创造财富和就业潜能的行业。根据这一定义，英国2001年《创意产业发展报告》中，确认广告、建筑、艺术和文物交易、工艺品、设计、时装设计、电影与录像、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、电脑软件及电脑游戏、电视广播等13个行业为创意产业。

1997年布莱尔当选英国首相后做的第一件事，就是成立“创意产业特别工作组”，并亲自任主席，他提出“要通过英国引以为豪的高度革命性、创造性和创意性来证明英国的实力。”以“创造性”为核心价值导向逐步成为了各级政府自觉打造的国家意识。从国家领导人对创造性意识的高度重视做起，到各级创意政府的打造，再到各类创意产业政策的有效实施，这些举措有效地激发了全社会的创新创造能力的全面提升。

自1997年以来，英国创意产业一直保持着较快的发展速度，高于同期经济增长的平均水平。1997-2001年，英国创意产业产值年平均增长率都在6%以上，而同期英国经济年均增长率为2.8%。创意产业对国内经济增长的贡献率达到4%。2005年英国创意产业纯收入大约250亿英镑，产值占GDP的4%。〔1〕目前，英国创意产业年平均产值接近600亿美元，占国民生产总值的8%左右，超过任何一种传统制造业创造的产值。其中，软件、电子游戏和电子出版业务所占份额最大，创造的年产值接近170亿美元，占国民生产总值的2.5%。〔2〕英国已成为世界第三大电视和电脑游戏市场。

在出口方面，2002年英国创意产业实现出口115亿英镑，约占英国外贸出口总额的4.2%。〔3〕2004年创意产业出口盈余达130亿英镑，占所有出口商品和服务的4.3%。其中，软件、电脑游戏和电子出版占创意产业出口盈余的36%。〔4〕

在就业方面，创意产业是容纳就业的第一大产业。1997年-2006年，英国创意人群的人数从156.9万人上升至190.6万人，平均年增长2%。2007年又增至197.8万人，增长率达到4%，其中创意产业从业人数为114.7万人，占创意人群的58%;2010年，总数接近230万人，其中创意产业从业人数接近130万人。〔5〕

二、英国政府发展创意产业的主要措施

创意产业在英国之所以能够迅速发展并取得卓越成就，英国政府做出了巨大贡献。英国是第一个成功运用公共政策推动创意产业发展的国家。英国的创意产业政策被认为是目前国际上产业架构最完整的产业政策。英国政府就创意产业发展的宏观规划、政策扶持、组织管理、人才培养等各方面都进行了宏观统筹，有效引导，并给予了系统性扶持。

(一)打造创意英国，力促经济转型

作为老牌的资本主义国家，20世纪80年代的英国已失去了世界第一制造大国的地位。工业发展继续走下坡路，国内长期处在高通胀、高失业率、低经济增长的严重不景气状态。为刺激本国经济发展，为产业结构的调整找到突破口，英国政府预见性地看到了文化与经济相结合的巨大潜力，将创造性概念引入文化政策，以“创造性”为产业政策的价值导向，以各类文化艺术形态为发展领域，在全球第一个提出了创意产业概念，并逐步形成了系统完整的创意产业发展规划。

表1 英国政府发展创意产业的重要战略性指导报告

1990年，英国政府就要求文化委员会会同英国电影委员会及手工艺委员会等单位起草英国文化发展战略。1992年形成讨论稿，1993年以《创造性未来》为题正式公布。这份报告是英国有史以来第一次以官方文件的形式颁布的国家文化发展政策。这份报告提出推进以创造性为核心价值的文化发展应成为英国自觉的国家意识。在这一理念的指导下，英国政府逐步开始了对创意产业的大量基础研究，并自1993年以后，颁布了一系列指引文化创意产业发展的战略性指导文件 (见表1)。

纵观这些文件内容，全面展现了英国政府在创意产业发展中的管理理念、路径择取和实施步骤，呈现出以下鲜明特点:

(1)前瞻性。这些战略计划的制定，首先成功地把创造性概念引入文化政策，实现了经济与文化的融合，其次把数字技术引入文化发展领域，实现科技创新与创意产业的融合，由此奠定了其在创意产业发展方面全球的领先地位。

(2)全面性。从这些报告的内容来看，英国政府的战略规划设计十分广泛，触及创意产业发展的方方面面，既涉及宏观产业发展的价值理念，又涉及具体的实施路径;既有人才培育的问题，又有数字技术发展的问题;既关注国内创意产业集群的创建以及区域的发展，又有指引创意产业出口、提高全球竞争力的问题。这些战略规划，规约着英国创意产业的发展方向、发展进度和发展重点。

(3)实证性。英国各级政府的战略性指导文件都十分重视实证研究，讲实用、重实效，注重对产业发展现状做全面清晰的描述，并注重对相关数据的统计和发布，以便为相关企业和个人提供指导性建议。如1998年、2001年两份Mapping Documents都是在对产业状况做出现实准确描述的基础上，针对提出的问题，而制定的相对应的政策建议。由此，让政府的各项政策的制定都有了针对性，能有的放矢，解决现实问题。

(4)根本性。人才和技术是创意产业发展中的根本性问题。英国政府的战略规划始终是围绕这两点来开展的，并把其作为了重点内容和重点工作方向。如《下一个10年》、《创意英国:新经济下的新人才》就集中阐明了英国在创意人才培养方面的各项措施和计划;《数字英国》计划中，确立了打造良好的数字化创意产业环境的目标，详尽部署了科技创新与创意产业融合的实施战略。

(5)计划性。英国各级政府都善于利用各类目标明确、措施具体、思路清晰的计划来推进创意产业的各项发展，并且在这些计划的实施过程中善于不断总结、改进、辅之以连贯的政策加以逐步实行。如在创意人才培养战略中，计划实施了包括针对下一代的“寻找你的才艺”项目、联络教学机构与技能人才的“学术社群”项目、 “创意接班人”项目等，这些项目实施都指向性非常明确，并进行了详细地部署。

迄今为止，通过这些战略性文件的实施，由英国政府绘制的创意英国蓝图已初步呈现。不过，需强调一点，英国创意产业政策不仅是经济政策，而且也是文化政策、社会政策，进一步说也是国家发展战略。英国政府不仅把创意产业发展作为优化产业结构，促进经济发展的重要手段，而且也把它作为丰富大众生活，增强国民对国家的认同感，强化民族的凝聚力的重要途径。因此，英国政府“创意英国”国家创新战略的提出，不仅着眼于经济的增长，同样也立足于社会的全面进步，国家整体实力的提升。

(二)尊重市场主体，多方政策扶持

对创意产业的发展，英国政府十分重视发挥市场主体作用，不办文化，只管文化，不主张运用行政手段干预市场行为，不直接参与企业活动。各类文化企业和个体需充分发挥自身的积极性，主动在市场中寻找发展机遇，挖掘资源、开拓市场。

英国政府对创意产业的“管”集中体现在运用各种法律与政策实施，实现对文化产业市场的调控作用。具体表现在以下方面:

(1)加强法律保障。英国政府出台了一系列法律法规，以法律手段大力保护知识产权，扫清法律障碍，确保各项计划的有效实施。1990年《计算机滥用法》和1994年的《计算机信息系统安全管理法典》，完善了计算机领域的版权保护制度;1996年颁布的新的《广播电视法》、《著作权法》、《电影法》，在旧法的基础上完善了相关领域的版权保护制度，加大了保护力度;1998年颁布了《国家彩票法案》，该法提出成立国家科学、技术和艺术委员会，以资助和促进这些领域的人才、革新与创造，重点资助创意文化工业。

(2)多元筹措资金。英国政府采用“三三制”的资本结构来发展创意产业:1/3的投入来自政府财政拨款;1/3来自于社会资金，主要由彩票收入、社会捐助、银行信贷、风险投资;1/3来自于企业组织自身的商业活动。从政府的财政拨款来看，英国政府对创意产业的扶持是显著的。英国艺术委员会是英国最大的艺术拨款机构。据统计，2003-2006年年经费预算超过10亿英镑，其中8.35亿英镑用于1000多个长期资助项目。〔6〕在电影委员会制定的2010-2013年“三年计划”中，年资助金6.016千万英镑，其中2.567千万英镑来自于英国文化媒体体育部的财政拨款。〔7〕另外，除政府直接财政拨款外，英国政府还通过对《彩票法》的修订，每年将彩票收入的28%用于资助创意产业项目。〔8〕

(3)给予税收优惠。英国政府有针对性地对需重点扶持的相关领域、行业给予了相关的税收减免优惠政策。从扶持的领域来看，重点放在了数字内容产业，具体包括出版业、软件业、网页制作业、图形设计业、游戏业、广播电视业。数字内容产业是创意产业的核心内容，占整个创意产业份额的85%。以英国电影产业为例，英国经济研究机构牛津经济 (Oxford Economics)研究数据表明，如果没有电影减税政策，英国电影生产总额将下降75%，每年将为GDP少贡献14亿英镑，为英国贡献的税收将减少400万英镑，英国电影产业将失去6亿英镑的外来投资，总产值将降低75%，相关产业将减少24.5亿英镑，将直接减少25000个就业机会以及50000个相关就业机会。①参见英国经济研究机构《英国电影产业对经济的影响》http://www.ukfilmcoucil.org.uk/filmeconomy.

(4)积极培育创意人才。英国政府一直把创意人才的培养作为重要的创意产业发展政策，并为人才培育制定了一系列的整体规划、详细的实施步骤和具体对策。如《下一个十年》、 《创意英国:新经济下的新人才》等文件，都与英国政府人才战略有关，并也足以看出英国政府对人才培养的重视程度。

通过这一系列人才计划的有效实施，英国创意产业得到了持久的繁荣。目前，在英国从事创意生产的人员急剧增加，从而形成了具有相当规模的创意阶层。

(三)运用“一臂间距”，发挥引领作用

目前，文化、媒体和体育部是英国对创意产业进行统一管理的核心部门。同时，为了更高效地工作，统一部署工作，英国还为创意产业的发展专门组建了跨政府部门的行动小组，统一调动资金、资源，形成合力，提高工作效率。英国政府对文化管理模式，被称为“一臂间距” (Arm，s length)。“一臂间距”的特点是将英国创意产业的管理体制分为三层 (见表2)，管理权限完成了横向水平分权，政府与非政府公共机构、各行业性委员会，能各司其职，发挥自身不同的作用，完成共同的发展目标。

表2 英国三层文化管理体制

实践证明，这种管理模式具有很多优势:一方面，可以实现让政府机构不直接干预市场，与企业、公司保持一定距离不直接接触，以避免政府陷于事务性困扰，较好地防止腐败行为的发生，同时也能给个体发挥自身主动性留下充足的空间。另一方面，可以让政府在创意产业的管理中，形成两只手:一只是看得见的手，通过法律、税收、政策、资金等手段来完成对产业发展的引导和监督;另一只是看不见的手，通过中介组织和各行业性联合会发挥各自作用实现创意产业的各项发展战略计划，以形成更大范围的影响力。

英国“一臂间距”管理模式的推行，在实践中取得了高效的管理成效，具体表现在:

(1)以“创意”为导向，充分开发历史文化资源，发挥文化艺术的凝聚力，增强民族对国家的认同感。在尊重历史，积极保护历史文物的基础上，英国政府以“创意”为理念，积极促进传统文化资源向文化资本的转变，倡导文化创新，用文化的发展来增强民族的凝聚力。

(2)支持大众的艺术教育，倡导文化艺术产品应面向大众。鼓励广大民众尤其是青少年积极参加各类文化艺术活动，并要求各艺术团体和教育机构为广大民众提供尽可能多的参与机会。在英国艺术委员会常规资助的机构中，有90%以上的机构都有艺术教育的功能，33万青年人被纳入创意合作伙伴计划，倡导创意生活，全面提升了大众的创造性、艺术修养。

(3)积极打造创意城市。创意城市以创意产业为城市发展的支撑点，是后工业时代知识经济发展的显著标志。在国家创意战略的指引下，英国各级地方政府与各专业性组织开展广泛合作，制定相应的创意城市发展战略，积极地将建立本地区的文化艺术区作为城市规划的一部分，发挥其服务市民、促进消费、美化城市的功能，实现艺术与商业的融合。目前，伦敦已成为全球创意中心，全球三大广告产业中心之一，全球三大最繁忙的电影制作中心，国际设计之都。在伦敦的带动下，英国已形成了以伦敦—利物浦为轴线，包括英国4个主要大城市伦敦、伯明翰、曼切斯特、利物浦以及10多个中小城市在内的创意城市群。这一地区总面积约4.5万平方公里，人口3650万，是当今世界最著名的五大城市群之一。〔9〕

三、经验与启示

与英国创意产业的发展相比较，我国文化产业的发展较为落后。当前文化产业发展战略已日益上升为我国未来经济和社会发展的重要战略举措。综观英国政府发展创意产业的主要举措和成功经验，笔者认为，我国政府在发展文化产业时应注意以下四个方面的问题:

(一)提升文化产业地位，重视战略规划的制定

如前所述，英国创意产业之所以能得到飞速发展，与英国政府的高度重视，全面认真细致的战略决策有着十分重要的联系。借鉴英国的经验，今后各级政府应当进一步从国家文化强国发展战略的高度重视文化产业发展，并且在推动文化产业发展的同时，还需着眼于全球，对文化产业整体的发展布局进行认真的战略部署，可以制定更为严密细致的发展规划。

(二)摆正政府角色，善用法律手段营造市场环境

在文化产业的管理中政府正确的角色担当十分重要，其中处理好“有为”和“不为”的问题又是关键环节。以英国的经验看，政府通过政策、法律调控文化产业市场，规划和管理文化产业发展方向和市场秩序，与市场主导和市场配置两者兼容，这两者不仅不相矛盾，还可以互相促进、相得益彰。但要实现这一目标，就需要政府较好地把握分寸，分清自身的职责，分清“有为”和“不为”的问题。另外，在文化产业的发展中积极运用法律手段，为文化产业的发展营造有利的健康发展的环境，这是必不可少的措施。从目前我国文化产业领域的立法来看，现有的法律规范不仅数量少，而且阶位低。文化产业领域尚未进入法治化状态，无法可依、无规可循的状况还比较突出。这些都是政府急需解决的问题。

(三)完善管理机制，多管齐下提供支持和服务

文化产业健康发展需要建立和完善相应的管理体制。如前所述，英国“一臂间距”的管理模式为英国创意产业的发展奠定了坚实的基础。我国文化产业管理体制的改革主要依赖于政府来完成。我国政府还需进一步理顺文化管理机制，一方面要调整、优化相关职能部门之间的关系，另一方面，则可以设置专门的文化产业管理机构和相对应的专业研究机构，似英国的创意产业工作小组，以及时为政府文化产业决策提供智慧支持，同时还应注意发挥一些非政府文化机构的作用，以激发文化市场的活力。

此外，借鉴英国的经验，依靠政府为产业的发展提供多方面的支持和服务也是十分重要的。具体做法可以包括:(1)加强产业规划和产业经营指导，专门成立专业咨询委员会对产业发展提供咨询和服务。(2)通过税收、财政支持和社会集资等方式扶持文化产业，尤其促进优势产业、特色产业的发展。如前所述，英国文化投资的渠道是多样的，有政府拨款、准政府组织的资助和基金会资助等，同时最特别的是通过发行彩票筹措资金，仅彩票收入一项，一年就可以为文化艺术事筹集到6亿多英镑，极大地弥补了政府文化投资的不足。〔10〕面对资金的难题，我国各级政府应积极寻求适合自身的融资方式，尤其应重视发挥社会力量扶持文化产业。(3)鼓励文化创新，引领社会文化发展，积极充当社会文化繁荣的引领者和服务者。如英国设立相应的基金，资助创新和文化艺术教育;举办各种评奖活动，鼓励文化产品和文化艺术创新等，都是较好的经验做法，这需要政府认真制定规划，扮演好自身的角色。

(四)从基础抓起，注重科学研究和人才培养

在英国发展文化产业的主要措施中，我们不难发现其特别注重事前的科学研究与产业人才培养。英国政府颁布的一系列战略性指导文件，都是建立在大量的调查研究和对产业状况的实证描述的基础上完成的，并且英国政府始终把人才的培养作为重要的基础性工作来抓。2008年发布的《创意英国:新经济下的新人才》计划尤其详尽地阐明了英国政府在创意人才培养中的具体承诺和行动，如从娃娃做起，强调学以致用，提供端到端的创意技能服务，专项实施各类产业人才计划等人才培育措施，都是值得我国借鉴的成功经验。

可以说，加强产业研究和人才培养是一项促进文化产业发展的基础性工作，它对一个国家文化产业的长足发展具有重要的意义。我国要发展文化产业也离不开这两个根本点。政府工作须突出对文化产业的科学研究和人才培养，尤其是人才培养，可以借鉴英国的做法，从重视教育投入做起，扶持研究与创新，注意加强产、学、研结合，积极与各类高校开展合作，实施各类人才培训项目等做起。

〔1〕李明超.创意城市与英国创意产业的兴起〔J〕.公共管理学报，2008，(4).

〔2〕熊澄宇.世界文化产业研究〔M〕.清华大学出版社，2012.2.

〔3〕王娜，刘瑜.简析英国的创意产业〔J〕.创意与设计，2011，(2).

〔4〕毕佳，龙志超.英国文化产业〔M〕.外语教学与研究出版社，2007.9，3.

〔5〕熊澄宇.世界文化产业研究〔M〕.清华大学出版社，2012.97.

〔6〕北京市首期高级文化经营管理人才培训班.英国发展创意产业的经验与启示〔J〕，前线，2008，(7).

〔7〕娄孝钦.新世纪以来英国电影产业的发展〔J〕.北京电影学院学报，2011，(3).

〔8〕熊澄宇.世界文化产业研究〔M〕.清华大学出版社，2012.59.

〔9〕李淑芳.英国文化创意产业发展模式及启示〔J〕.当代传播，2010，(6).

〔10〕毕佳，龙志超.英国文化产业〔M〕.外语教学与研究出版社，2007.9，15.