三公经费的公开及审计监督

孙茜

近年来，随着政府信息的公开化、透明化，三公经费成为公众关注的话题。笔者从行政事业单位审计监督角度出发简要分析三公经费公开所暴露出的问题和不足，提出针对性的建议，以期提高行政事业单位的管理效益，提高财政资金使用的合理性。

三公经费是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。在2013年政府工作报告中，三公经费跃然纸上，成为了历届政府工作报告中首提的一个名词。与此同时各地区各部门也相继公开三公经费，接受舆论和公众的监督。

据不完全统计，2013年北京市市级部门三公经费等一般性支出压缩1.27亿元；重庆市市级三公经费压缩25%；河北省省直机关三公经费支出比上年压减6%左右；浙江省三公经费支出下降15%；福建省三公经费支出下降13.5%；西藏自治区三公经费支出下降25%；陕西省省级部门三公经费支出下降11.3%；青海省省级三公经费压减5%；河南省省级三公经费压减12.2%；甘肃省压缩三公经费20%以上；辽宁省省级三公经费支出同比下降17%；宁夏回族自治区公务接待下降35%。此外，多地政府表态在2014年要对三公经费开支进一步压缩。

从民众的角度来看，限制三公经费支出的成效也是显而易见的——不少公款消费场所因客源寥寥都在平民化，铺张浪费得到了遏制。但个别地区和部门的看似完美的数据，使公众有了怀疑和猜测。如某国家部委决算数据中，2011年公务接待费支出是31.71万元，2012年是14.59万元。而在该部委2013年预算中，这项支出被进一步缩减为13.95万元。该部委此项支出的注释是对外合作与交流发生的接待支出，包括会场租赁费、工作餐费等。透过这些少得可怜的支出，公众一方面看到的是压缩三公经费决心和力度，另一方面是对数字真实性的担忧。在当前物价水平下，一年十几万元的公务接待费对于某些省内的二级预算单位尚且紧巴巴，更何况是业务量、接待量远超地方的国家部委。

在发达国家，财政公开特别是公务支出公开的透明度非常高。在我国，自2003年审计风暴以来，政府多是重点项目资金和民生资金的使用。而三公经费则是在2011年才由国务院首先提出，各地区各部门逐年逐步实现公开的。其历时较短，目前仅仅停留在公开的层面上，审计监督的力度不够，发现问题也鲜见整改措施。随着中央改进工作作风、密切联系群众的八项规定的出台，勤俭节约已成为政务活动的基本要求。在这种形式下各类形式的公务消费都在不断削减，但也存在着一定的问题：

一是模糊三公经费的界限和统计口径。目前已经公布的诸多数据中，有的部门数据包含了直属机构的开支，有些则只包括本机关的开支。此外，目前统计的三公经费支出，主要是财政拨款中的三公经费支出。而事业收入、非税收入中用于三公经费的部分并不在统计范畴。

二是将三公经费的支出列支项目，挤占项目支出。目前三公经费支出原则上控制在各部门的预算数，管理较严格。但有些部门特别是科研部门、基建部门每年都会获得大量的项目资金。个别部门就在资金预算不细、管理也相对松散的项目经费上做文章，将部分出国经费、公车运行费以及公务招待费列支到项目中，挤占项目经费。这几年，项目经费用于招待、购买汽车等情况在项目审计中也时有被查出。

三是转移列支。有的部门下属单位较多，将一些超标准列支的，不方便在本级列支的三公经费转移到下级单位列支。先以拨款形式给下属单位拨付相关经费，再在下属单位列支相关费用。

四是改头换面，混淆科目。部分部门将原本属于三公经费支出范围的发票换成办公用品、培训费发票，将三公经费改换成其他科目列支。

五是从账外账中列支三公经费。账外账又称小金库，个别单位私设小金库，就是为了这些超标“不宜下账”支出。

由此可见三公经费也不应再局限于简单的“晒数字”。比公开进度更重要的是这些数字的本身价值。所以提高财政资金的使用绩效成为政府部门目前提到最多的话题，而公众最关心的也从政府“花了多少钱”变成“怎么花”、“应该不应该花”。在这种情况下，三公经费的审计和监督成为了对财政资金使用情况检查的工作重点。笔者认为，针对三公经费管理中出现的一系列问题，审计部门在相关的审计过程中应关注以下几个方面：

一是加强对预算执行的审计。充分关注“三公经费”预算编报、预算调整、预算执行、预算效果等各个环节，完善三公经费预算标准，使之更加经济化、合理化和标准化。对于预算数与上年决算数实际列支数与预算数、差距较大的情况应予以关注，了解差距较大的原因。

二是加强项目资金的审计。目前在财政、审计等相关部门的要求下，专项资金的预算逐步细化。审计部门在执行项目审计的过程中，应特别关注被审计单位项目资金管理制度是否完善、项目资金支出方向和数额是否和预算相一致、是否做到专款专用，有没有超支三公经费挤占项目资金的情况。

三是在审计部门支出时，对该部门下属单位进行延伸审计。对于一些下属单位多、管理链条长的部门，审计部门在审计过程中应适当开展下属单位延伸审计来揭露主管部门存在的问题。根据主管部门的拨款情况延伸到相关使用部门，检查其资金使用流向，看有无承担上级部门超标三公经费违规行为。

四是审查各项支出是否按照会计制度的规定进行了记账和反映。目前，在我国的政府机关、事业单位全面已全面实施政府采购，其日常所需设备、耗材和服务大多数都在政府采购范围内。因此，在审计过程中不妨从政府采购执行情况入手，重点检查在政府采购范围内而未执行政府采购的列支。预算部门零余额账户的使用也在逐步规范化，资金用途不能混淆，去向也更加清晰，并且该账户和审计部门联网，不仅加强了财政对预算部门资金的监管，也方便了审计部门的监督。此外，财政部门对各部门培训费、会议费等科目列支情况要求进一步细化，比如培训费列支需提供人次等数据，会议费列支需要提供会议相关资料、出席人数、签到记录等。审计人员在审计过程中应对比数量金额相关数据，检查其是否有将三公经费改头换面转换成其他科目列支的情况。

五是加大小金库的专项治理力度。近年来，财政部门、审计部门、监察部门不断下大力度打击小金库行为。各预算单位所使用的银行账户均需通过财政部门的审批、登记，对不符合规定的账户进行清理销户。小金库的清理加强了财政对预算单位资金使用的控制，对三公经费的管理无疑也是一大利好消息。在这种形式下，也不排除个别部门顶风作案，以现金、个人存折等方式设立小金库以列支超标的三公经费。因此，审计部门在审计过程中应关注被审计单位收支中的异常情况，看有无设立小金库以掩盖其不合理支出的情况。

三公经费的公开仅仅是一个开始。在已经公开的数据当中，个别地区、部门数目偏高的，被认为花费大，数目偏低的又饱受质疑。公众和舆论关注的已经不仅仅是数目字的本身和降低了多少百分点。大家更关心的是财政资金使用的合理性，数目多不代表支出不合理，数目少也未必都是合理支出。因此开展三公经费绩效评价工作，提高财政资金使用绩效是当务之急。下一步国家应该进一步规范三公经费的管理，对三公经费审计中暴露出来的违纪违法行为进行问责和整改。

（作者单位：天津艺术职业学院）