从清代盐政的两次改革看票盐法的形成

赵雯雯

[摘 要]清代两淮盐务在其财政收入中占有重要的地位。两淮盐务改革剔除积弊，振兴盐业，为历代改革家所推崇。清代两淮地区的盐政体制经历了从清初的纲盐制到道光年间的票盐制，继而发展成循环转运制的历程。本文通过探究法论述清道光、咸丰年间的两次盐法改革的过程与关系，以期廓清清代票盐法的形成过程。

[关键词]陶澍；陆建瀛；票盐制；联系

一、道光年间的陶澍改革

陶澍（1779-1839），字子霖，号云汀，湖南安化人。嘉庆年间进士。道光五年（1825年）出任江苏巡抚，1830年任两江总督。他在任内大胆革新，被道光帝称为“干国良臣”。

陶澍于道光十年任两江总督之时，两淮盐务已经举步维艰。具体说来主要有以下几个方面的问题。

（一）官盐成本高，官价昂于私价

导致这一后果的一个原因是，销盐区域划分僵化，促使运盐道远，成本提高，盐价昂贵。

清代盐政多沿革明代旧制，在销区划分这个问题上同样如此。

明清两代两淮地区产盐区对比

从上表[1]可知，清对明的销区划分仅稍微改动。一省之内以各州县所临近的产盐区为界，销售数种食盐。这种划分必然导致一些地区购盐的运道过远，使得百姓不得不以高价购买食盐。两淮盐区的行盐地带最为广阔，除河南、江苏、安徽等省离淮盐产地稍近外，其余三省则离淮区最远。淮盐自仪征进入长江分运往其他地区——少则1460公里，多则1600公里——已是路途遥远，再由汉口出运，运程之远可想而知。故僵死的销区划定，使得官盐的价格水涨船高。

官盐成本高的另一个原因是：浮费（不必要的开支）开销过大。

早在顺治、康熙两朝，各种浮费的摊派勒索就已经非常严重。李煦在康熙四十四年的一份奏折中指出“淮商之浮费甚多，大致分为三项，一送程仪，一索规礼，一遇别敬”[2]。这三者在一年里收取的费额不下千万两。我们可以看到，程仪、规礼、别敬皆是与盐政无关的费用，可见在盐务的其他各个环节中所收取的费用该是多大。

此外，旧制手续复杂繁琐，再加上层层剥削，无形中又使得官盐成本大大提高。纲运法规定：领运有请、呈、加三项名目，又有平、上、去、入四处截角名目。名目众多，但其余花样亦不可少，导致运司衙门书吏达19房，商人办运请引，文书辗转11次，经大小衙门12处，名为稽查，实为剥削[3]。

（二）私盐泛滥，官不敌私

历朝历代私盐都是盐务中一大难题，在清代尤为严重。正杂课银，浮费勒索，高额利润使得官盐价格过高。而由于销区划分不合理，各区课税轻重不一，官盐价高，私盐价低。故多数百姓选择购买私盐，私盐因此泛滥。

清代私盐成灾，名目较多，总的来说有以下几种：场私、军私、官私、邻私、船私、商私、枭私。仅其中一项就足以使国家财政受损，但是历代的盐政改革却都不能从根本上杜绝私盐，原因错综复杂。在此，我们姑且举两个例子仅从私盐的形成这个角度谈谈。

一是场私，又称灶私，属于食盐产区的走私，被视为贩私之源。西浙盐课监察御史卫执蒲曾经说过“场舍为产盐之所，灶户乃煎办之人，除此而外，盐无他出。”顺治年间，场私问题就已较为突出。场私严重的原因有很多，如冯桂芬在他的《利淮鹾议》中曾提到的仅是地理方面的，但除此之外还有其他几个方面的原因：

首先，清廷指定的盐价低，生产成本价却较高，灶丁不能以为继，故必走私盐才能维持生活。

其次，灶户剥削繁重，使得迫于生计的灶丁不得不走上私卖之路。

第三，盐商常常由于盐引滞销而倒闭，无力购买灶丁之盐，迫使灶丁走私。

第四，盐场各官贿赂成风，监守自盗，在走私中通同分肥。

由于灶丁迫于生计，官员的监守自盗，导致了场私的出现；且若无中央的大力改革，这种情况很难从根本上消除。

二是官私，分为官员走私和缉私官员走私两种，都与清代官吏腐败有关。两淮巡盐御史胡文学曾经痛陈官私之弊“有私设立捕役，原为巡缉私盐，给以腰牌。因系在官人役，愈便行私，他人不敢缉拿。即有盘诘，借口功绩盐斤，可以蒙混。故多一捕役，即多一私贩！”[4]官私在当时处于一种难问难拿的境地，因为官员一般都大权在握，官官相护。

从私盐的种类中我们可以清楚的发现，走私存在于各个行业，各个环节，这样就会导致诸多问题。其中最严重的后果便是官盐积压，国库难充，进而影响国家财政。促使清廷不得不对盐政进行改革。

（三）官盐积压，盐课积欠，资金周转不灵，盐商倒闭

首先明确一点，清代陶澍改革之前国家对盐税实行的是先课后盐的政策。即盐商先将所行之盐的盐课缴齐后才能行盐得利。事实上，清代嘉道年间官盐滞销现象严重，很大程度上跟该纳税制度有关。在陶澍改革之前的道光九年，淮南滞销盐引达501812引，淮北滞销盐引达97645引，滞销盐引均在三分之一以上[5]。道光十年更甚。由此可见，滞销现象十分严重，而私盐的畅销又导致了盐引越积越多。

当时的盐课积欠现象也很严重。据史料记载，两淮地区在乾隆初年完税情况较好。自乾隆中期以后，盐课积压越发的增多，主要原因是由于盐引积压，报销数额增大。盐引积压，盐课积欠，逐年带征，必定给盐商带来严重的财政问题，造成资金周转不灵，盐商纷纷倒闭。

清代两淮盐政弊端大抵如此，值得注意的是，这三点原因相互联系，相辅相成，互为因果。由于官盐价格过高，推动私盐泛滥；私盐泛滥又导致官盐积压，盐商纷纷倒闭，严重影响国库收入，在这种危难关头，陶澍力挽狂澜，大刀阔斧地进行票盐改革，以缓解财政危机。

二、改革的措施

作为一个有远见的政治家，陶澍始终对关乎财政命脉的内政格外留心，早在道光元年，便开始关注两淮盐务。他曾在《再陈鹾积弊折》中提到：两淮盐务弊端原因有两个，“一由成本积渐成多，一由籍官行私过甚”[6]，他又进一步说明了“成本积渐成多”的原因除了正杂课款之外，还有诸多浮费和剥削，而籍官行私过甚则是官吏，监守自盗，行官私。针对上述两个问题，陶澍于道光十年（1830年）着手进行改革，主要内容反映在《试行票盐章程》（于道光十三年正式实施）中，共十款。

十款内容共可概括为四个方面：

第一，改纲为票，实行三联票制

三联票由盐运使刷印，一为票根，一存公司，一给民贩运盐；不准票盐相离。

改明末的纲法为票法，一定程度上改变了专商垄断的局面，取消总商，任民贩运，实践了改革的宗旨——“改道不改捆，归局不归商”。在总商制存在的旧制中：专商购买盐引转而高价卖出，从中渔利；专商世袭，形成特权垄断；资产少购引少的散商受总商控制——这些都极不利于国家经济和国民生活。三联票的实行，破除了专商垄断的局面。它允许商民自由贩运并且资产不限，纳一票课即运一票盐，量力认票提盐。

第二，裁汰浮费，减轻课税

这是本次改革的重点。陶澍请求取消窝价、岸费、场费等浮费，总额达二百六十万两。在《试行票盐章程》中又具体规定了食盐每引应交之费（每盐四百斤为一引，合银六钱四分，加上别的杂费，共计为一两八钱八分）。浮费的裁减和课税的减轻大大降低盐价，使食盐的畅销成为可能。

第三，改变运道，减少运输手续

《清史稿》记载“票盐不由杠坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，且每包百斤，出场更不用改捆，直抵口岸”[7]运道简便了，以往繁琐的勒索之费也随之消失，从而“票盐售价，不及纲盐之半”[8]。

运盐手续同样有所精简。由于盐场各盐幢（站）远近多少不一，便在距离各个盐场都适中的地方建立局厂，方便灶户交盐、民贩纳税；局厂每局一人，常年驻扎，如若有夹带私藏，则问罪局员。

第四，积极缉拿走私盐贩

章程规定，出盐场必须经过关卡，待局员检验后方可带盐出场，送至指定引地。在盐场百米之内的水路必经之地、陆地要隘设卡，每卡场有兵役把守。至销岸，则有衙门检票，如遇无卡员戳记则以私盐论处治罪。此外，另一重要措施就是对船只管理的不断加强。

票盐制改革对症下药，其效果显而易见。最直接的优势便是盐价的下降、盐质纯净，大有物美价廉之势。陶澍在《淮北票盐试行有效折子》中称：“自票盐到境，盐价顿减”[9]故私贩破产，并有相当一部分归于三联票制，争相贩运。《清史稿·食货四·盐法》有证曰：“人知其利，远近辐辏，盐船衔尾抵岸，为数十年中所未有。未及四月，请运之盐已逾三十万引……是法成本既轻，盐质纯净，而售价又贱，私贩无利，皆改领盐票”[10]。当然，票盐制的实行受益最大的应该是清王朝。票盐制一改盐课积欠、盐引滞销之局面，加速了盐业流通，明显提高国家财政收入。王守基云：“（票盐）行之期年，淮北大畅，不但正课复归正额，每年销盐至四十六万余引（原为二十九万余引），除奏销淮北正杂课银三十二万两外，嗣又带销淮南悬引二十万，纳课银三十一万两。是淮北之课较定额又增两倍矣”[11]。

淮北盐区如火如荼地进行着票盐改革的同时，淮南地区仍行旧制，其弊端愈发明显。但陶澍终其一生，也未能将票盐法推行至淮南。《清史稿·陶澍传》有云：“然天下皆知票盐减价敌私，为正本清源之计，后咸丰中乃卒行之”[12]。

三、咸丰年间的陆建瀛淮南改革

陆建瀛，湖北沔阳人，字立夫，道光二年（1822年）进士。道光二十七年，兼署两江总督，为人“才敏任事，皆应机宜，所历有名绩”[13]。

（一）改革的动因

两淮盐区，淮南地区是主体，可以从以下数据中得出：行盐数额，改革之前，淮南占169万多引中的130多引；盐场数，淮南占23个盐场的20个之多。实行票盐改革之后，淮北盐区积弊得到有效的解决，而此时淮南盐务矛盾却愈加尖锐，比当年的淮北更严重。但“淮南课重地广，盐课号甲天下”[14]。每年淮南地区运销之盐不及原计划的四成，淮北地区为淮南盐区补贴代缴的费用逾四十万两。鉴于此，淮南盐务亟需改革。

除去正课拖欠、盐引积压、资金周转不灵之外，淮南盐务改革的阻力还来自专商及朝中部分官吏。改纲归票必然会打破专商垄断的局面，使其利益受损；而朝廷部分官吏衣食仰赖盐商供给，若改革兴起则必会损害自身利益，故百般阻挠。给事中曾履泰、御史周炳鑑即为反对派官员，认为改革不便，不如恢复旧制，实则担心影响自身利益。针对两人的反对言论，陆氏逐条进行了辩驳，排除万难，保证了改革的顺利进行。

道光二十九年的武昌大火可以说是陆氏改革的直接动力。当时的盐船体质笨重，不方便停靠在岸，故在江面停留，在各帮空档内系泊，以防风浪之袭。道光二十九年十一月十九日傍晚，盐船泊区一只杂货船忽起火，火势顺风蔓延八九公里。直到第二天天明仍未熄灭。后经清点：大小盐船被烧427只，盐被淹消267 600余引，获救盐船222只，大盐引尚存198 700余引，被烧、溺人数不计其数。这次大火毁去盐本五百余万两，扬州盐商损失重大，纷纷请退。

我们之前已经说过，淮南盐务改革来自朝廷官吏的阻力很大，然而大火的发生使得盐商损失重大。故要求盐改的呼声越来越大。于是，道光三十年（1850年）淮南盐改也拉开了帷幕。陆建瀛认为造成淮南盐务疲敝的原因是：

第一，官价昂于私价。其主要原因是，对官盐的生产投资成本过于巨大。

第二，银价渐贵，并且浮费日增，百姓买不起官盐，使得官盐销路不畅。

鉴于此，对症下药。敌私盐，方使官盐畅销；降成本，才能使官盐降价；裁浮费，删除繁文缛节。

（二）改革的措施

为了有章可循，有法可依，陆建瀛与姚莹共商并亲拟了章程十条。通过分析，我们可以看到，陆氏票盐改革的措施主要集中于：降低成本、精简机构、畅通销路。后陆又上疏对章程进行了补充解释，认为淮南盐区的弊端与运输途中的科则繁杂、衙门勒索无度、靡费太滥有关。鉴于此，陆建瀛要求在扬州设局，“裁除引目，引用盐照，收纳课程”[15]具体是：效仿淮北，每运盐十引，填票一张，以十张为一号，所运盐准在淮盐境内行销；在九江、芜湖、湖口和龙江四口设卡，有专员驻扎验票。

《清史稿·食货四》记载，“凡省陋规岁数百万，又减去滞引三十万，年只行百零九万引，每引正课一两七钱五分，杂课一两九钱二分，经费六钱五分八厘”[16]，虽然每斤盐引缴纳的税比淮北要高，但是却比改革之前该地区的费用低得多；再加上为了弥补武昌大火的损失，重新规定每运新盐一引，另带运二百斤，即每引为六百斤。这样“既裁浮费，又多运二百斤，成本轻减过半，故开办数月，即每运一纲之引，楚西各岸盐价骤贱，农民欢声雷动”[17]。故，由此可知，淮南的票盐制也甚有成效。

除此之外，陆氏又提出，淮南行盐只分四路，不再多分。具体做法是，将安徽、江苏、湖广、江西各成一路，凡是行至湖广的食盐，允许其在湖北、湖南所属的各府州县淮南盐区进行销盐，但不准越出外界。同时，盐价也可以随时涨落，不必须以官价为准。这样的措施规定，在一定程度打破了僵化的销区划分，不再死板而渐灵活。另外，盐价的自由涨落同样顺应市场化的需要。

参考文献：

[1]陈锋.清代盐政与盐税[M].郑州：中州古籍出版社出版.1988.59

[2]李煦.李煦奏折[O]，26-27

[3倪玉平.政府、商人与民众—试论陶澍淮北票盐改革[J].盐业史研究，2005年（1）：3-12

[4]胡文学.疏稿[O].见清史资料.第三辙.152

[5]史料.道光十一年四月二十九日禧恩题.为彙核等事[O]

[6]陶澍.再陈鹾积弊折[O].

[7]赵尔巽.清史稿[M]

[8]中华书局编辑部.魏源集[M].北京：中华书局.436

[9]陶澍.淮北票盐试行有效折子.[O]

[10]赵尔巽.清史稿·食货四·盐法.[M].北京.中华书局，1977.8

[11]王守基.两淮盐法议略.见清朝续文献通考[M].卷36征榷八.7897

[12]赵尔巽.清史稿·列传一百六十六·陶澍传[M].北京.中华书局.1977.8

[13]赵尔巽.清史稿·陆建瀛传[M].卷三九七.北京.中华书局.1977.8

[14]魏源.筹鹾篇[M].

[15]盛茂产.致力于患难盐政改革的陆建瀛[J].盐业史研究1997年（4）：43-45

[16][17]赵尔巽.清史稿[M].卷一百二十三.食货四.3620