国家助学贷款发展瓶颈及其对策研究

刘冰

摘 要：国家助学贷款政策推行10多年来取得了较为明显的成效，但也面临着发展瓶颈，该文通过分析政策发展的内在需要和存在的负面现象，提出国家助学贷款政策亟待完善，并以促进正义、培养人才的理念为指导，提出建立非盈利性运作模式、实现贷款精准发放、细化风险分担比例、多部门协作催收等思路，实现国家助学贷款的可持续发展。

关键词：贷款 教育 政策

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）06（b）-0169-01

20世纪末我国开始实行高等教育收费制度改革，作为配套措施，国家推出了国家助学贷款政策，一方面缓解高等教育经费短缺问题，另一方面，保证贫困家庭子女受教育的权利。该政策实施10多年来取得了较为明显的成效，“截至2010年全国累计贷款学生达到652.2万人，贷款金额达到609亿元”[1]，国家助学贷款成为了家庭经济困难大学生解决学费问题的重要支撑和保障。但是理性审视国家助学贷款政策发展历程，我们会发现这项政策带有先天不足，同时随着形势变化又面临着新的困境。在社会主义市场经济条件下，国家助学贷款作为促进高等教育发展的重要举措将会长期存在，我们必须研究对策，突破发展瓶颈，促进国家助学贷款可持续性发展，真正实现其维护社会公平的预期目标。

1 国家助学贷款政策亟待完善的原因

1.1 国家助学贷款政策发展的内在需要

国家助学贷款由政府主导、财政贴息，银行、教育行政部门与高校共同操作的专门帮助高校贫困家庭学生的政策性贷款，是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系的重要举措。由于国家助学贷款解决的是高等教育事业发展和人才培养的问题，追求社会公平是其价值终点，在其发展过程中依靠行政指令不断推进，因此国家助学贷款属于公共政策体系范畴，必须以此为研究出发点。

美国著名经济学家查尔斯·林德布洛姆提出的公共政渐进决策理论是西方国家行政决策的基本模式，他认为公共决策应是渐进性的，要在不断试错中找到最优解。而国家助学贷款政策也正是在不断对原有政策加以修改，不断试错中，不断接近价值目标。

1999年6月，我国开始在北京、上海等8个城市试点开办国家助学贷款业务，向部属高校的经济困难的全日制本、专科生试点发放贷款，办理时需符合条件的担保人予以担保。2000年8月，国家助学贷款由8个试点城市拓展到全国，助学贷款的范围放宽至研究生，并取消担保要求，采用无担保信用贷款。2004年6月，国家助学贷款政策有了重大调整，学生在校期间免交贷款利息，还贷年限由4年延长到6年；招标选择贷款经办银行，建立贷款风险补偿资金制度。2007年，财政部、教育部、国家开发银行开始推行生源地信用助学贷款。

不论是公共政策发展的内在规律，还是国家助学贷款的实践历程，都显示了国家助学贷款政策始终是渐进性的，现有政策也需要随着形势的变化，根据自身发展的规律性不断调整和完善。

1.2 负面现象制约国家助学贷款发展

（1）贷款供不应求。自高等教育大众化发展以来，高校招生规模持续增加，其中家庭经济困难学生群体也越来越庞大。“2009年，全国普通高校在校生总人数2285.15万人，其中，家庭经济困难学生527万人，占全部在校生总人数的23.06%。而2009年国家助学贷款发放170.94万人，发放金额93.57亿元。”[2]。只有占学生总数的7.48%可以享受这一惠民政策。

（2）贷款违约率高。贷款违约率高是始终伴随国家助学贷款的顽疾。由于违约率过高，2003年国家助学贷款被银行大面积叫停，面临停顿的危险。为此，我国推出了国家助学贷款新政策，使其重新焕发活力。2007—2008年，国家助学贷款新机制下的贷款学生陆续进入还款高峰期，还款情况仍不容乐观，“据调查，2008年广东省有94所高校的15585笔助学贷款合同进入还息期，截至2009年6月30日，有2118笔贷款合同未按时支付利息，利息违约金额43.85万元，违约合同数占总还息合同数的13.59%。”[3]国家助学贷款坏帐比例远远高于普通贷款坏帐1‰的比例，对国家助学贷款资金循环带来恶劣影响。

上述负面现象严重制约着国家助学贷款的良好发展，我们需要深入分析其根源：

（1）政策的公益性与运作的商业性之间矛盾重重。国家助学贷款具有促进高等教育发展、维护社会和谐的公益目标，同时却由商业银行进行市场化运作。国家助学贷款业务开展以来，国家和社会获益良多，而银行的收益却不明显，国家助学贷款经营成本高、风险大、利润低，不符合商业银行市场化的经营目标，国家现有财政贴息、风险补偿、呆坏账税前核销等措施不足以激发银行改进和扩大国家助学贷款业务的积极性，其消极态度体现于工作国家助学贷款的各个环节，贷款“惜贷”、管理无序、效率底下、服务质量欠佳。对于自主经营的企业，国家以行政命令的方式赋予其公益使命，市场行为和政府行为纠缠在一起难以理顺，这是国家助学贷款制度设计上的重要缺陷。

（2）缺乏有效的风险防范机制。在国家助学贷款新机制的框架下，根据补偿机制，由财政和高校各出一半作为国家助学贷款风险补偿专项资金支付给经办银行。以中央部属高等院校为例，2010年国家助学贷款业务合作协议签订后，风险补偿比例为8.3%，财政和高校先各按照国家助学贷款发生额的4.15%安排风险补偿资金，高校最终承担部分与本校毕业学生的还款情况挂钩；各承办银行则根据实际呆账率扣除8.3%之后承担风险。

在这一制度下，国家承担的风险是确定的，高校承担的风险也相对确定，而银行则承担风险补偿比例以上的无限责任，大大增加了银行承担的风险，而在风险补偿比例以下，银行不需要承担任何责任，使银行的风险防范意识减轻。同样在这一制度下，相对而言高校则承担了过重的责任。在实际工作中，高校为国家助学贷款顺利进行付出了大量的管理成本，同时还要为控制力微乎其微的已毕业生失信行为进行补偿，这对于原本经费不足的高校来讲是雪上加霜。endprint

（3）实践操作欠人性化。近年来，高校毕业生就业呈现低就业率、低薪酬、高流动率的特点，“有调查显示2009年本科毕业生的期望薪酬集中区间有两个，在2000-3000元之间比例为45.4%，在1000元～2000元之间的比例为33.3%。”[4]对于家庭经济困难学生就业而言，缺乏来自家庭的人脉关系、因经济条件限制而影响综合素质发展，这些先天不足，致使家庭经济困难学生群体在就业质量上低于大学生平均水平。假定某学生月收入2000元，上学期间共贷款24000元，6年内还清，以年利率7.5%核算，每月应还本金及利息约为650元，加上租房费用（以600元核算）、交通费用（以600元核算）、生活费、交际费用以及对家庭的经济支持，入不敷出是显而易见的，因此，我们无法将学生的违约简单地归结为道德问题。

2 国家助学贷款政策完善的建议

2.1 回归本质，实现非盈利性运作

国家助学贷款的公益性本质所延伸出的种种特性与商业银行追求利润最大化、风险最小化的矛盾不可调和。因此有必要尝试国家助学贷款的非盈利性运作，确保长期的资金良性循环，而非争取短期的资金利润。

这一模式已被发达国家广泛采用，美国有专门的“学生贷款市场协会”作为支持学生贷款的政策性金融机构，英国有专门的“学生贷款公司”，加拿大由按公司管理模式运作的社会中介机构承担学生贷款业务，资金全部来源于公共财政。我国可以借鉴发达国家成功经验，采取国家财政直接投入资金、政策性银行独立运作的国家助学贷款业务。政策性银行企业化的运作模式可以避免行政机构直接管理所可能导致的效率低下、不易监管，同时政策性银行可以承受一定政策性亏损，并有可能实现与民政、公安、税务等部门实现数据共享，这些都是各自为政的商业银行所无法比拟的优势，必将大大提高国家助学贷款资金发放与回收的效率。

2.2 因时制宜，精准发放贷款

不同地区、不同高校、不同学历层次的学生情况差别很大，应当根据具体情况，采取灵活的方式实现贷款发放对象的准确和贷款资助力度的准确。

贷前资格审查工作量大且收效不佳，由于高校和银行不能准确掌握申请学生家庭经济情况，所以在确定贫困“身份”时容易误判，经济不困难的学生也可能借机申请贷款，毕业前还清，以享受“无息贷款”。在尚缺乏经济困难认定有效途径的情况，改进贷款贴息制度可以堵上“假贫困生”钻空子的漏洞。可在不减少财政贴息总量的情况下，将现行的在校期间全部贴息改为部分贴息，其余利息本金化，在毕业两年之后与本金一起偿还，如毕业前提前还款则需要偿还全部贷款本金及在校期间产生的自付利息，这样“假贫困生”申请“无息贷款”的积极性就会大大降低，从而使国家助学贷款资助真正需要的学生。

2.3 多管齐下，优化风险防范机制

为进一步控制国家助学贷款风险，我们建议通过从风险分担、还款要素、催收主体等多方收入优化风险防范机制。

（1）风险分担。为解决国家、高校、银行风险分担不合理的问题，邝焕弟引入了风险区间的概念，将国家助学贷款的风险划分为高、中、低三个风险水平，在不同风险水平内国家、高校、银行三者风险分担不同。“高风险区间内的风险责任主要由国家承担；增大低中风险区间中银行的责任，降低高风险区间银行的责任；同时，降低中低风险区间中高校的责任，加大高风险区间高校的责任。在风险区间为（0%，2%）时，国家承担100%；风险区间为（2%，6%），国家与高校增量风险分担比例为3：1；风险区间为（6%，12%），国家、银行与高校增量风险分担比例为3：1；风险区间为（12%，18%），国家、银行与高校增量风险分担比例为1：3：2。”[5]

当违约率为7%时，按照当前风险补偿金制度，国家、银行、高校所承担风险比例分别为4.15%、0%、4.15%，而按该理论设定，国家、银行、高校所承担风险比例分别为5.25%、0.33%、1.42%，国家承担风险比例有所提高，银行在风险补偿比例（8.3%）以下也要承担部分责任，高校承担风险比例略有降低。笔者认为这一思路建立了激励与惩罚的有效机制，体现了“谁受益，谁承担”原则，能够调动参与各方的积极性，可以在实际工作中加以推广。

（2）还款要素。首先是延长还款期限。现行制度要求毕业六年内还清贷款，在这六年内贷款学生需要完成一系列高额支出的人生大事，如：培训、买房、结婚、反哺家庭等等，为不影响贷款学生的生活质量，应借鉴发达国家的经验（美国的还款期限平均在10年以上，加拿大还款期限为15年，日本还款期限在10～20年，中国香港地区还款期限为20年）[6]，将还款期限延长至15年左右。其次是建立多样化的还款方式，学生可以选择递增还款方式，以缓解刚就业的经济压力；可以选择递减还款方式，以减少还款总资金量；可以选择根据收入比例，有步骤地规划个人财务；可以在面临失业、疾病等变故时申请延期还款。最后是形成奖优罚劣的浮动贷款利率。对于提前还款及长期保持良好信用记录的贷款学生实行优惠利率，对于连续违约及恶意欠款的贷款学生提高贷款利率，以调动学生还款积极性，加速贷款资金回笼。

（3）催款主体。现行制度要求经办银行在催收贷款中承担主要责任，高校协助银行做好毕业生信息采集及联络工作，可以说不论是银行还是高校都无法了解贷款学生毕业后的经济情况，应引入适当部门共同参与贷款资金催收，以保证该公共政策顺利实施，公共资源得以正常循环利用。随着社会保障制度的不断完善，我国大多数居民在社保机构建立了唯一账户，不因工作单位、行业、地区的变化而变动，社保机构根据养老金的缴纳情况可以方便地了解贷款学生的收入情况，据此实现按收入比例偿还贷款。

参考文献

[1] 教助中心[2011]21号文件.关于做好国家助学贷款贷后管理工作的通知.

[2] 全国学生资助管理中心网站.2009年全国普通高校资助政策执行情况.

[3] 张继平.我国国家助学贷款政策的研究[J].上海海洋大学学报，2010（9）.

[4] 任宝华，张震宇.2009年毕业研究生薪酬期望已接近本科毕业生[N].楚天金报，2009-07-04.

[5] 邝焕弟.国家助学贷款违约风险分担机制研究[J].教育财会研究，2010（6）.

[6] 李丽国.国家助学贷款制度设计存在的问题及对策研究[J].重庆广播电视大学学报，2010（6）.endprint