建筑市场监管体系构建分析

李修强++王传星

摘要：当建筑市场出现“市场失灵”的现象，则建筑市场需要进行监管。在构建建筑市场监管体系的过程中，可从建筑市场监管目标、政策、机构、工具方面进行入手，确定保证监管质量、提高监管效率的监管目标；制定具有有明确、动态、一致与前瞻等特点的监管政策体系；设置“监管监管者”的独立机构，并安排专门独立的监管机构和监管人员；实行监管影响评价（RIA），对建筑市场监管效果进行有效分析，形成一定的监管衡量标准并构建建筑市场监管的流程框架，为建筑市场监管提供一定的思考与依据。

关键词：建筑市场监管 监管质量 监管效率

0 引言

我国早已由计划经济体制进入社会主义市场经济体制，这种经济体制的转型虽然是无形的，但是由此产生的市场经济规则的改变却暴露出了许多问题，尤其在建筑市场。市场规则这只“看不见的手”没能在建筑市场进行自我调节达到均衡，而是出现了许多现实的经济问题，如市场信息的不对称、机会主义、不正当竞争等“市场失灵”现场的产生，不仅损害了市场主体的利益，同时也损害了社会的公共利益[1]。因此，建筑市场仅依靠市场调节已经不再可行，还需要被监管。

1 建筑市场存在的问题及成因分析

1.1 建筑市场存在的问题

①市场失灵。市场失灵现象主要是市场主体信用缺失、市场准入把关不严的问题。虽然我国制定了多项建筑市场相关制度，如招投标制度、建设监理制度、质量安全责任制度等，但是仍然有许多建筑业企业不遵守建设程序，规避招标、阴阳合同、肢解分包、串标、虚假资质、行贿等问题层出不穷，造成建筑市场的混乱。

②政府失灵。政府失灵主要是政府作用的效果不大和政策失效等方面的体现。首先制定的政策、法律法规体系不够健全、完善，未与市场规则良好对接，让建筑市场主体有空子可钻，如《建筑法》中规定的市场主体行为不明确，规范的经济活动范围不合理等问题造成实施存在一定困难；其次建筑市场监管主体存在多头领导的现象，同时统一协作的监管机制未形成，均各自为政，造成权力分割，使得政策落实存在问题；最后是建筑市场监管主体的单一化，仅仅只是依靠政府对建筑市场监管远远不够，政府对建筑市场的不熟悉造成制定的政策、制度未能适应建筑市场的运行，从而限制了建筑市场的有效运行，也造成制度的无效性。

1.2 建筑市场问题成因分析

1.2.1 市场失灵的理论依据

①信息不对称理论。信息不对称主要是指参与者互相不拥有全部的信息，或者一方拥有而另一方不拥有的信息，这就是信息的不对称，信息的不对称也有两种类型[2]。第一种是知识信息的不对称，也称为隐藏知识，如开发商清楚所销售商品房的质量而客户则不知；第二种是行动信息的不对称，也称为隐藏行动，如施工方的偷工减料、采用残次材料等行为而业主不知。

隐藏知识会导致机会主义的出现，不过是在合同前产生机会主义从而产生逆向选择，例如在招投标市场中，高水平、高素质的投标单位可能被低水平、低素质的投标单位所替代而被挤出投标行列；隐藏行动同样会导致机会主义的出现，不过是在合同后产生机会主义从而产生道德风险，如承包商的偷工减料、以次充好，还有开发商的拖欠工程款等。

②寻租理论。“寻租”最早产生于1967年塔洛克关于税收、垄断的社会福利思考中，他认为每个人在竞相寻租的同时，都是认为花费这些费用直到取得所期望的利润是值得的，其中的“租”，就是一种“经济租”，是一种超过了机会成本的报酬[3]。这种经济租有两种来源，第一种是制度造成的，通过供需的调整从而产生了租金；第二种则是人为创造的，比如政府在市场的调节作用，帮助或者保护其中的利益相关方，造成“租金”的产生。

1.2.2 政府失灵的理论依据

政府失灵主要是指政府行为的效率低下或者不能提高效率，或者政府收入分配不均的行为，将收入分配给不应获得这部分收入的人[1]。政府失灵的理论依据主要是公共选择理论。公共选择理论是以经济人作为假设前提，认为相关方在进行决策或者行动时均会以自身、个人的利益作为出发点，将个人的成本与收益分析作为衡量标准，朝着个人利益的方向即非公共利益方向进行决策或者行动。由此可以得出政府在进行政策颁布或者行为实施时是很有可能出于自身目的，做出不利于建筑市场运行的决定，不符合并无法实现公众和社会的共同利益，从而出现“政府失灵”。

1.2.3 成因总结

①市场失灵的成因总结。a信息的不对称而失灵。由于市场信息的不对称造成市场规则无法有效发挥作用，参与方未能获取有用、完全的信息，造成市场资源配置不合理。b市场机制发育不健全而失灵。由于市场经济体制的转变，市场规则还未良好地适用市场经济体制，参与方有漏洞可钻，为自身谋求利益从而进行“寻租”，导致市场混乱。

②政府失灵的成因总结。a宏观掌控的不适应。对于建筑市场的宏观掌控主要是法律法规体系、政策的制定，但是由于相关宏观掌控措施与建筑市场的不配套，造成政策效率低下甚至缺失。b“经济人”利益的驱动。政府也是“经济人”，在进行政府行为的同时，也会基于自身利益出发，因此未能长远考虑并结合公共利益，造成建筑市场相关政策的不符合。

2 建筑市场监管体系的建设

2.1 监管目标的确定

建筑市场监管主要是指政府对建筑业企业进行市场行为、经济活动的一系列标准、规则及要求的政策组合，其中这些政策组合主要有经济性监管政策和社会性监管政策。经济性监管则是指政府对价格、税收、市场进入或者市场清出等机制的干预，社会性监管则是政府对建筑产品安全、质量、环境保护等实施的监管措施。这些政策的监管都是为了确保提高监管质量，提高监管效率的监管目标。

2.2 监管政策的制定

监管政策体系应该具有明确、动态、一致与前瞻的特点，需将政策目标、行动计划和监管措施进行有机结合[4]。建筑市场监管体系需要将法律法规体系、政策及制度有效结合，同时还需要考虑建筑市场参与方即建筑业企业对监管政策的理解与执行，因此在进行监管相关政策的制定时，还需要听取建筑业企业对于建筑市场运行的建议与思考，在决策层面提高透明度，纳入更多的相关参与方，这对于监管政策的制定与实施有促进作用。同时，建筑市场政府监管与市场运行的边界还需要进行界定，对于建筑市场政府监管的范围进行有效界定，并区分开市场自行运行的边界，因为当市场失灵出现，政府才需要介入进行建筑市场监管，因此，建筑市场失灵是政府进行建筑市场监管的必要前提。endprint

2.3 监管机构的组成

监管机构的组成与安排主要涉及部门间的权利分配。建筑市场监管主体主要是政府的建设主管部门以及下设的相关部门，没有一个独立专门的监管机构，同时也缺乏一个针对监管者进行再监管的机构来监督监管者。

①“监管监管者”机构的设置。这个机构需要进行内外审查与协调，对内协调主要是确保监管机构在监管相关政策的制定过程中出现的问题得以解决，其中不仅是保证规章制度的协调一致性，同时也是对部门间的一种有效协调；对外协调则是听取专家、利益相关方等人员的有效意见。该机构主要是将政策的制定、实施与审查、协调相分离，以此可以保证监管政策的客观与有效。

②监管机构与监管人员的“独立”。监管机构与操作人员都是基于监管政策、市场规则的机关，不论是政策的执行、许可证的办法与惩罚措施的实施等，都是为了保证监管质量，提高监管效率，增强监管的可靠性，以保护建筑市场不受不正之风的影响和侵蚀。

2.4 监管工具的形成

建筑市场监管的目标是为了进行监管改革，保证监管质量，提高监管效率。现行的监管研究不仅有监管方法的研究，从法律法规、政策的制定到监管信息系化的推广，还有监管手段的相关研究，包括行政手段、经济手段和技术手段等等，但是还需要对于监管工具进行有效研究，即建筑市场监管的影响评估分析，OECD国家将其称之为RIA（Regulation Impact Assessment）。这主要是针对监管效果的有效分析，不仅反映了市场失灵问题的有效解决以及建筑市场参与方的规则遵守现象[5]。另外，还有建筑市场监管的成本收益分析，分析监管政策对社会、经济和环境的影响，不仅要分析规章制度制定的成本和获得收益，还要分析规章之间的矛盾以及规章与经济社会发展之间的关系。

2.5 建筑市场监管过程框架

建筑市场监管影响评估分为事前与事后两个部分，事前RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之前，对其预期的影响进行相关评价，事后RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之后对其现行的实际影响进行的相关评价[5]。由图1可知，建筑市场监管的必要前提是建筑市场失灵，进而进行建筑市场监管。政策、制度从制定到实施要经历制定、修改与协调、事前RIA分析、颁布、事后RIA分析等阶段，通过不断地RIA分析，对监管政策、监管方案的成本收益进行对比，从而修正方案，事前RIA分析是监管政策、制度颁布的依据，事后RIA分析是为下一步监管方案的决策提供信息。当建筑市场渐渐运行正常，则要放松监管，当建筑市场再次出现失灵状况，则要继续进行建筑市场监管。

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图1 建筑市场监管过程框架图

3 结束语

本文对建筑市场出现的问题进行了归纳与分析，并运用相关理论进行成因分析，得出建筑市场必须进行监管，且在构建建筑市场监管体系的过程中，需要从建筑市场监管目标、政策、机构、工具等方面进行入手，确定保证监管质量、提高监管效率的监管目标；制定具有有明确、动态、一致与前瞻等特点的监管政策体系，有机结合规章制度、行动计划与监管措施；设置“监管监管者”的独立机构，并安排专门独立的监管机构和监管人员；实行监管影响评价（RIA），对建筑市场监管效果进行有效分析，重视监管对社会、经济与环境的影响，关注监管的成本与收益，形成一定的监管衡量标准，最后分析构建建筑市场进行监管的流程框架，以为建筑市场监管决策与评价提供思考与依据。

参考文献：

[1]郭薇.政府监管与行业自律——论行业协会在市场治理中的功能与实现条件[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[2]沙凯逊，宋涛，赵锦锴等.从非对称信息看建设市场的整顿和规范[J].建筑经济，2004（1）：82-85.

[3]邓小红.寻租理论下的政府行为[J].合作经济与科技，2010，6：114-116.

[4]席涛.政府监管影响评估分析——国际比较与中国改革[J].中国人民大学学报，2007（4）：16-24.

[5]王蕾，王芳霞.政府监管政策绩效评估分析——以经济合作与发展组织国家为例[J].甘肃行政学院学报，2009（5）：80-86.

[6]Nicholas Bagley，Richard L. Revesz.Centralized oversight of the regulatory state [J].Columbia Law Review，2006，106（6）：1329.endprint

2.3 监管机构的组成

监管机构的组成与安排主要涉及部门间的权利分配。建筑市场监管主体主要是政府的建设主管部门以及下设的相关部门，没有一个独立专门的监管机构，同时也缺乏一个针对监管者进行再监管的机构来监督监管者。

①“监管监管者”机构的设置。这个机构需要进行内外审查与协调，对内协调主要是确保监管机构在监管相关政策的制定过程中出现的问题得以解决，其中不仅是保证规章制度的协调一致性，同时也是对部门间的一种有效协调；对外协调则是听取专家、利益相关方等人员的有效意见。该机构主要是将政策的制定、实施与审查、协调相分离，以此可以保证监管政策的客观与有效。

②监管机构与监管人员的“独立”。监管机构与操作人员都是基于监管政策、市场规则的机关，不论是政策的执行、许可证的办法与惩罚措施的实施等，都是为了保证监管质量，提高监管效率，增强监管的可靠性，以保护建筑市场不受不正之风的影响和侵蚀。

2.4 监管工具的形成

建筑市场监管的目标是为了进行监管改革，保证监管质量，提高监管效率。现行的监管研究不仅有监管方法的研究，从法律法规、政策的制定到监管信息系化的推广，还有监管手段的相关研究，包括行政手段、经济手段和技术手段等等，但是还需要对于监管工具进行有效研究，即建筑市场监管的影响评估分析，OECD国家将其称之为RIA（Regulation Impact Assessment）。这主要是针对监管效果的有效分析，不仅反映了市场失灵问题的有效解决以及建筑市场参与方的规则遵守现象[5]。另外，还有建筑市场监管的成本收益分析，分析监管政策对社会、经济和环境的影响，不仅要分析规章制度制定的成本和获得收益，还要分析规章之间的矛盾以及规章与经济社会发展之间的关系。

2.5 建筑市场监管过程框架

建筑市场监管影响评估分为事前与事后两个部分，事前RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之前，对其预期的影响进行相关评价，事后RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之后对其现行的实际影响进行的相关评价[5]。由图1可知，建筑市场监管的必要前提是建筑市场失灵，进而进行建筑市场监管。政策、制度从制定到实施要经历制定、修改与协调、事前RIA分析、颁布、事后RIA分析等阶段，通过不断地RIA分析，对监管政策、监管方案的成本收益进行对比，从而修正方案，事前RIA分析是监管政策、制度颁布的依据，事后RIA分析是为下一步监管方案的决策提供信息。当建筑市场渐渐运行正常，则要放松监管，当建筑市场再次出现失灵状况，则要继续进行建筑市场监管。

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图1 建筑市场监管过程框架图

3 结束语

本文对建筑市场出现的问题进行了归纳与分析，并运用相关理论进行成因分析，得出建筑市场必须进行监管，且在构建建筑市场监管体系的过程中，需要从建筑市场监管目标、政策、机构、工具等方面进行入手，确定保证监管质量、提高监管效率的监管目标；制定具有有明确、动态、一致与前瞻等特点的监管政策体系，有机结合规章制度、行动计划与监管措施；设置“监管监管者”的独立机构，并安排专门独立的监管机构和监管人员；实行监管影响评价（RIA），对建筑市场监管效果进行有效分析，重视监管对社会、经济与环境的影响，关注监管的成本与收益，形成一定的监管衡量标准，最后分析构建建筑市场进行监管的流程框架，以为建筑市场监管决策与评价提供思考与依据。

参考文献：

[1]郭薇.政府监管与行业自律——论行业协会在市场治理中的功能与实现条件[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[2]沙凯逊，宋涛，赵锦锴等.从非对称信息看建设市场的整顿和规范[J].建筑经济，2004（1）：82-85.

[3]邓小红.寻租理论下的政府行为[J].合作经济与科技，2010，6：114-116.

[4]席涛.政府监管影响评估分析——国际比较与中国改革[J].中国人民大学学报，2007（4）：16-24.

[5]王蕾，王芳霞.政府监管政策绩效评估分析——以经济合作与发展组织国家为例[J].甘肃行政学院学报，2009（5）：80-86.

[6]Nicholas Bagley，Richard L. Revesz.Centralized oversight of the regulatory state [J].Columbia Law Review，2006，106（6）：1329.endprint

2.3 监管机构的组成

监管机构的组成与安排主要涉及部门间的权利分配。建筑市场监管主体主要是政府的建设主管部门以及下设的相关部门，没有一个独立专门的监管机构，同时也缺乏一个针对监管者进行再监管的机构来监督监管者。

①“监管监管者”机构的设置。这个机构需要进行内外审查与协调，对内协调主要是确保监管机构在监管相关政策的制定过程中出现的问题得以解决，其中不仅是保证规章制度的协调一致性，同时也是对部门间的一种有效协调；对外协调则是听取专家、利益相关方等人员的有效意见。该机构主要是将政策的制定、实施与审查、协调相分离，以此可以保证监管政策的客观与有效。

②监管机构与监管人员的“独立”。监管机构与操作人员都是基于监管政策、市场规则的机关，不论是政策的执行、许可证的办法与惩罚措施的实施等，都是为了保证监管质量，提高监管效率，增强监管的可靠性，以保护建筑市场不受不正之风的影响和侵蚀。

2.4 监管工具的形成

建筑市场监管的目标是为了进行监管改革，保证监管质量，提高监管效率。现行的监管研究不仅有监管方法的研究，从法律法规、政策的制定到监管信息系化的推广，还有监管手段的相关研究，包括行政手段、经济手段和技术手段等等，但是还需要对于监管工具进行有效研究，即建筑市场监管的影响评估分析，OECD国家将其称之为RIA（Regulation Impact Assessment）。这主要是针对监管效果的有效分析，不仅反映了市场失灵问题的有效解决以及建筑市场参与方的规则遵守现象[5]。另外，还有建筑市场监管的成本收益分析，分析监管政策对社会、经济和环境的影响，不仅要分析规章制度制定的成本和获得收益，还要分析规章之间的矛盾以及规章与经济社会发展之间的关系。

2.5 建筑市场监管过程框架

建筑市场监管影响评估分为事前与事后两个部分，事前RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之前，对其预期的影响进行相关评价，事后RIA评估主要是在监管政策、制度颁布之后对其现行的实际影响进行的相关评价[5]。由图1可知，建筑市场监管的必要前提是建筑市场失灵，进而进行建筑市场监管。政策、制度从制定到实施要经历制定、修改与协调、事前RIA分析、颁布、事后RIA分析等阶段，通过不断地RIA分析，对监管政策、监管方案的成本收益进行对比，从而修正方案，事前RIA分析是监管政策、制度颁布的依据，事后RIA分析是为下一步监管方案的决策提供信息。当建筑市场渐渐运行正常，则要放松监管，当建筑市场再次出现失灵状况，则要继续进行建筑市场监管。

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图1 建筑市场监管过程框架图

3 结束语

本文对建筑市场出现的问题进行了归纳与分析，并运用相关理论进行成因分析，得出建筑市场必须进行监管，且在构建建筑市场监管体系的过程中，需要从建筑市场监管目标、政策、机构、工具等方面进行入手，确定保证监管质量、提高监管效率的监管目标；制定具有有明确、动态、一致与前瞻等特点的监管政策体系，有机结合规章制度、行动计划与监管措施；设置“监管监管者”的独立机构，并安排专门独立的监管机构和监管人员；实行监管影响评价（RIA），对建筑市场监管效果进行有效分析，重视监管对社会、经济与环境的影响，关注监管的成本与收益，形成一定的监管衡量标准，最后分析构建建筑市场进行监管的流程框架，以为建筑市场监管决策与评价提供思考与依据。

参考文献：

[1]郭薇.政府监管与行业自律——论行业协会在市场治理中的功能与实现条件[M].北京：中国社会科学出版社，2011.

[2]沙凯逊，宋涛，赵锦锴等.从非对称信息看建设市场的整顿和规范[J].建筑经济，2004（1）：82-85.

[3]邓小红.寻租理论下的政府行为[J].合作经济与科技，2010，6：114-116.

[4]席涛.政府监管影响评估分析——国际比较与中国改革[J].中国人民大学学报，2007（4）：16-24.

[5]王蕾，王芳霞.政府监管政策绩效评估分析——以经济合作与发展组织国家为例[J].甘肃行政学院学报，2009（5）：80-86.

[6]Nicholas Bagley，Richard L. Revesz.Centralized oversight of the regulatory state [J].Columbia Law Review，2006，106（6）：1329.endprint