事业单位的“改革焦虑”

闵杰

5月中旬，历经11年长跑的《事业单位人事管理条例》对社会公布。《条例》自2014年7月1日起施行。

这是第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，本意是对近几年分散在不同类型、零碎的事业单位人事制度改革做一番系统总结。

不过，条例出台后，社会的兴趣点和法规的立法初衷出现了巨大落差。条例中提及的“建立工资增长机制”“事业单位人员参加社会保险”原本只是原则性内容，但在很大程度上被误读为：马上“涨工资”、马上养老金“并轨”、马上全部实行“社会招聘”。

“养老保险改革作为社会热点已经谈论一两年了，今年的政府工作报告也把这个作为政府工作的重点，大家可能会把这些事情联想起来”，中国人事科学研究院院长吴江告诉《中国新闻周刊》，条例7月1日起实行，也成了敏感的时间点，一些人出于自身利益的考虑，担心养老金并轨马上实施，甚至可能会有提前退休的想法，“主要反映的还是事业单位人员不愿意进入社会，对改革后收入和保障是否会受影响有疑虑。”

但在中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，这种误读不仅体现了事业单位改革中长期存在的“身份焦虑”，其背后涉及的是改革走向的焦虑。他告诉《中国新闻周刊》，尽管改革已经推进多年，但当下的事业单位改革政策中依然存在很多认识误区，这些误区造成了事业单位改革受阻，“相关的部门可能根本就没有想清楚改革的方向究竟在哪里。”

并非简单“涨工资”

《条例》的制定可以追溯至2003年。自从2003年中央提出制定人事管理条例的要求开始，《条例》便开始了长达11年的漫长起草过程。

吴江也曾参与了条例起草过程中的相关研究，他将起草时间长的主要原因归结为要和“事业单位分类改革”同步。

分类改革直到2011年才开始启动，这年3月，中共中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，被视为事业单位改革正式开闸的“顶层设计”。

而整个分类改革势必涉及巨大的利益调整，该意见为此留出10年改革时间，提出从2011年—2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，部分转为企业或划归政府行政机构；2016—2020年，建立和完善事业单位的管理体制和运行机制，形成中国特色的公益服务体系。

“人事制度改革和分类改革是分不开的，但我国事业单位聘用制改革在先，分类改革在后，所以人事管理条例势必要和分类改革步骤同步”，吴江认为，人事管理条例只是一部基础性法规，背后反映的是分类改革的复杂性。

此次条例在健全人事聘用制度方面着墨最多，但从时间上看，聘用制自2002年就已经开始试行，目前事业单位聘用合同签订率逐步提高，已超过90%，但问题颇多。

国务院法制办、中组部、人社部等部门在对条例的解读中称，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立，但还存在一些问题：聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一，虽然有了聘用的形式，但用人机制尚未真正转换。

虽然在此着墨最多，但远不如条例中关于“建立工资正常增长机制”的表述更引人关注。

我国事业单位收入分配改革始于2006年，目前事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。在吴江看来，“绩效工资改革”目前实施还不够平衡，有些地方搞了，有些地方还是没搞。这次的《条例》出台后，将推进工资制度改革。

但他提醒，不能将此简单理解成“涨工资”。正常增长机制主要是面向社会，包括和企业同类人员以及公务员进行比较。通过比较可以进行一些调整。另外还可以根据每年物价上涨的幅度和社会平均工资的增长幅度，适当地做些调整。

“什么决定事业单位的工资增长？过去是财政有钱，工资才能涨。今后的增长是要和市场、绩效、平均工资、物价联系在一起。所谓正常，就是市场机制在发挥作用，原来是政府决定，现在是市场决定。”

社保改革或面临财政难题

此次条例中一句“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”，又再一次激活了养老金“并轨”话题。

在一些人看来，条例中的态度已经很明确，牵涉全国3153万“事业人”切身利益的社保改革已成定局。

不过，他们将以何种方式切换到“社保模式”？养老保险如何“并轨”？《条例》并没有给出具备可操作性的规定。

当前，全国机关事业单位退休人员有2000万左右，人均退休金每月4000元，全年5万元，全部由国家财政承担，每年支出1万亿元左右；全国企业退休人员有8000万人左右，人均养老金每月2000多元，全年25000元，几乎全部由企业在职员工历年缴纳的养老缴费支付，国家财政不承担或承担很少部分。

一旦并轨，涉及诸多具体操作技术细节问题。比如，不同类型群体——改革前后，所出现的待遇差如何解决？涉及单位缴费的，是由单位筹集还是财政补贴？参保的个人也要承担一定的缴费比例，实际上就是降低了工资待遇，这部分减少的钱从哪儿补，又涉及工资分配的调整。

以一位月薪8000元的事业单位人员为例，并轨后参保的话，单位需缴纳工资的20%即1600元，个人按工资的8%需缴纳640元；此外，还需缴纳职业年金，这既可能完全由单位承担，也可能是“单位+个人缴费”，取决于并轨方案最终如何确定。

业界曾测算，机关事业单位并轨改革后，如果单位缴纳的社会统筹费率20%，职业年金8%；个人缴纳个人账户资金8%，职业年金8%，那么养老保险总费率或高达44%，这些钱由谁出、怎么出，都是难题。

清华大学就业与社会保障研究中心杨燕绥教授认为养老金并轨的最大难题在于找钱困难，财政不太可能为所有的事业单位养老保险改革出资，但“筹资机制不解决，事业单位养老保险改革就走不下去。

唐钧对此持相同看法。按他的测算，3100万事业单位在职人员，新缴纳的社会保险，包含养老、医疗、生育等，每人每年平均1万元，一年是3000亿元。如果要实施职业年金制度，则需要再缴纳1万元，又是3000亿元。每年新增6000亿元的投入，即使由个人分担一部分，大头也是需要财政投入。

其实国务院早在2008年就出台方案，在山西、上海、浙江、广东和重庆等五省市试点事业单位工作人员养老保险制度改革。但6年来，除广东有所突破，其他地区都没有实质进展。而不少外界舆论将试点失败的原因归结为事业单位人员对改革的担忧和抵触。

但在唐钧看来，这是不负责任的说法，“如果并轨能保障两个前提，一是待遇不变，二是先涨工资再缴费，事业单位人员为什么会反对呢？最大的障碍还是筹资的困难。”

“改革的目标决不是帮财政省钱”

自1993年发布《关于党政机构改革的方案》明确事业单位改革方向开始，我国事业单位改革已经进行了21年，但一直进展曲折。

1993年，党中央作出关于建立社会主义市场经济体制的决定，明确了改革的目标取向。1996年，事业单位全面改革开始，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，开始摸索在体制上将事业和产业分离运作。

20多年来的文化事业单位改革，总的方向是一种“市场取向”的改革。但在唐钧看来，当前的社会环境和当年的改革环境已经发生很大变化，需要对这种“市场取向”进行反思。

他以2005年医改为例，“当时我们提出‘医改不成功，其中最主要的原因就是政府投入太少，政府对医院的投入从二十世纪70年代末的50%以上下降到二十一世纪初的15%，因此造成了很多问题，这是社会公认的。”

而当前的事业单位改革，如果过于强调市场取向，强调改革目标是“为财政减负”，则可能会重蹈医改覆辙。

他告诉《中国新闻周刊》，查看国家统计局2012年的统计年鉴，可以看到几个统计数字：“教育业国有单位就业人员”1567万人；“卫生、社会保障和社会福利业城镇单位就业人员” 719万人；以上这两部分人基本上应该都属于事业单位人员的范围，总共是2286万人，要占到前文中提到的事业单位3100万人的74%。

也就是说，在事业单位中，教育部门和卫生部门的事业单位人员是占了大头的。这些事业单位承担的社会服务都有一个特点，基本都是人对人的服务。唐钧认为，如果要把学校和医院当作企业来办，如果要学校和医院靠创收来支付人工成本，那教育和医疗的费用肯定会大涨。

而按国际经验，政府向教育领域和卫生领域的投入，主要应该用在人（专业人员）身上，也就是应该投在人工成本上，这样才可以使受教育者和病人患者能够“平价地”使用这些社会服务。

在他看来，中国的教育制度和医疗制度都必须改革，而且不改革就没有出路，“但改革的目标决不是帮财政省钱”。